M. J. Urzúa Y La Democracia En El Sistema Interamericano

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N. Saltalamacchia   M. J. Urzúa37Los derechos humanosy la democracia enel sistema interamericanoConsulta el catálogode publicaciones del INECuadernos de Divulgación de la Cultura DemocráticaNatalia SaltalamacchiaMaría José Urzúa137

Los derechos humanosy la democracia enel sistema interamericanoNatalia SaltalamacchiaMaría José Urzúa

Los derechos humanosy la democracia enel sistema interamericanoNatalia SaltalamacchiaMaría José Urzúa37

Instituto Nacional ElectoralConsejero PresidenteDr. Lorenzo Córdova VianelloConsejeras y Consejeros ElectoralesMtra. Norma Irene De la Cruz MagañaDr. Uuc-Kib Espadas AnconaDra. Adriana Margarita Favela HerreraMtro. José Martín Fernando Faz MoraDra. Carla Astrid Humphrey JordanDr. Ciro Murayama RendónMtra. Dania Paola Ravel CuevasMtro. Jaime Rivera VelázquezDr. José Roberto Ruiz SaldañaMtra. Beatriz Claudia Zavala PérezSecretario EjecutivoLic. Edmundo Jacobo MolinaTitular del Órgano Interno de ControlLic. Jesús George ZamoraDirector Ejecutivo de CapacitaciónElectoral y Educación CívicaMtro. Roberto Heycher Cardiel SotoLos derechos humanos y la democraciaen el sistema interamericanoNatalia SaltalamacchiaMaría José UrzúaPrimera edición, 2016Primera edición en este formato, 2020D.R. 2020, Instituto Nacional ElectoralViaducto Tlalpan núm. 100, esquina Periférico SurCol. Arenal Tepepan, 14610, México, Ciudad de MéxicoISBN obra completa impresa: 978-607-8772-11-7ISBN volumen impreso: 978-607-8772-48-3ISBN obra completa electrónica: 978-607-8772-90-2ISBN volumen electrónico: 978-607-8790-12-8El contenido es responsabilidad de las autoras y nonecesariamente representa el punto de vista del INEImpreso en México/Printed in MexicoDistribución gratuita. Prohibida su venta

Contenido7 Presentación11 Introducción19 Institucionalización65 Canales de participación ciudadana91 La participación de México109 Conclusiones115 Bibliografía125 Sobre las autoras

PresentaciónLa promoción y defensa de los derechos humanos espilar de los regímenes democráticos y corresponde a losEstados respetar, proteger y garantizar el ejercicio delos derechos fundamentales de su población; sin embargo, cuando no cumplen con esa obligación o violantales derechos, las organizaciones internacionales ponende manifiesto su interés legítimo por la defensa de los derechos humanos.En este número de la colección Cuadernos de Divulgaciónde la Cultura Democrática, el Instituto Nacional Electoral presenta un minucioso y puntual análisis elaboradopor Natalia Saltalamacchia y María José Urzúa sobre lasdiferencias –resultado de las decisiones de los Estados–entre dos regímenes constituidos en el seno de la Organización de los Estados Americanos: el interamericanode derechos humanos y el interamericano de protección dela democracia.7

Natalia Saltalamacchia María José UrzúaAmbos regímenes son evaluados aquí en cuanto a sunivel de institucionalización, a partir de instrumentosnormativos –tratados internacionales y resoluciones– yde instancias regionales que tienen la facultad de vigilary sancionar el incumplimiento de esos instrumentos, asícomo en cuanto a los canales de participación ciudadanaexistentes en cada uno.Los gobiernos democráticos recurren al sistema internacional para construir un entorno que refuerce el proyectopolítico de la garantía de los derechos humanos y de lademocracia, mientras que la sociedad civil organizada, ensituaciones críticas a nivel interno, recurre a mecanismosinternacionales para canalizar sus demandas y desde ahíbuscar presionar a su gobierno, afirman las autoras. Eneste sentido, explican cómo los Estados se han mostradodispuestos a ceder un mayor grado de soberanía en elámbito de los derechos humanos, mientras que se haninclinado por mantener un control estricto en cuanto ala protección de la democracia, de manera tal que se halogrado alcanzar un mayor nivel de consenso y legitimidaden los esquemas multilaterales de los derechos humanos,que en los conformados para la protección y promociónde la democracia.En el caso de México, en opinión de Saltalamacchia yUrzúa, su apertura a los esquemas mutilaterales para la8

Los derechos humanos y la democracia en el sistema interamericanodefensa de los derechos humanos y de la democraciase enmarca en el interés por “generar candados externos”en el contexto de la alternancia política.El Instituto Nacional Electoral presenta Los derechos humanos y la democracia en el sistema interamericano ensu compromiso por contribuir a la divulgación y debatede los temas inherentes a la cultura política democrática.Instituto Nacional Electoral9

IntroducciónLos derechos humanos o fundamentales son “todosaquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a todos los seres humanos”.1 La agenda de losderechos humanos es, por tanto, la de aquellos derechosque se refieren a bienes esenciales de los que dependela dignidad humana, tales como el derecho a la vida, laslibertades individuales y las garantías judiciales.Existe un nexo ineludible entre democracia y derechos.Dado que en democracia la voluntad del pueblo –expresada mediante el voto libre, universal e igualitario– es labase de la autoridad del poder público, ésta “necesita delos derechos para consolidarse como forma de gobiernosustentada y, a su vez, orientada por la autonomía políticade las personas”. 2 Mientras que si no se garantizan los12Luigi Ferrajoli, Derechos y garantías. La ley del más débil, trad. Perfecto Andrés Ibáñezy Andrea Greppi, 4ª ed., España, Trotta, 2004, p. 37.Pedro Salazar Ugarte, “La disputa por los derechos”, en José María Serna de la Garza(coord.), Contribuciones al derecho constitucional, México, IIJ-UNAM/IIDC, 2015, p. 635.11

Natalia Saltalamacchia María José Urzúaderechos políticos no puede haber libertad e igualdad democráticas, si se violan algunos derechos sociales (porejemplo, el derecho a la educación) la democracia puede verse comprometida y tornar vano el ejercicio delos derechos políticos.3Los derechos humanos y la democracia se encuentran enel núcleo de los asuntos internos de los Estados, puestoque refieren a la organización política de los mismos y ala relación entre gobernantes y gobernados. La creaciónde regímenes internacionales en estas materias supone elreconocimiento de que son principios de tal importanciaque su promoción y protección corresponde no sólo a losEstados, sino a la comunidad internacional en general.Este reconocimiento se inserta en una discusión másgrande sobre la definición de los principios de soberanía yno intervención en el mundo moderno. Con el surgimientode sistemas internacionales para la protección de losderechos humanos y de la democracia, los Estados hancedido soberanía, entendida en términos clásicos como laautoridad suprema dentro de un territorio, y han facultado312Michelangelo Bovero hace esta distinción entre condiciones de la democracia (derechos políticos) y precondiciones de la misma (algunos derechos de libertad liberalesy algunos derechos sociales). Michelangelo Bovero, “Democracia y derechos fundamentales”, traducción de Lorenzo Córdova y Pedro Salazar, en Isonomía. Revistade Teoría y Filosofía del Derecho, núm. 16, México, 2002, p. 37.

Los derechos humanos y la democracia en el sistema interamericanoa terceros actores para vigilar e incidir en su actuar a nivelinterno. En particular, la conformación de regímenes enla esfera internacional empodera a las organizacionesde la sociedad civil, a las propias organizaciones internacionales y a terceros países, los cuales pueden utilizarsu política exterior en materia de derechos humanos y/odemocracia para incidir directa o indirectamente en laconducta de otros Estados.A primera vista, parecería inexplicable que los gobiernosadquieran voluntariamente compromisos internacionalesen materia de derechos humanos y democracia. Sin embargo, esto ha tenido lugar y ha llevado al desarrollo decomplejos andamiajes institucionales a nivel internacional,sobre todo en el ámbito regional, para promoverlos y protegerlos. En el caso del continente americano, la región tiene uno de los regímenes de promoción y protecciónde los derechos humanos más desarrollados y es, juntocon Europa, la única región del mundo que cuenta conun régimen internacional de protección de la democracia.Cuando los Estados toman la decisión de llevar estos temas al ámbito internacional, ¿cuáles son sus motivaciones?Por un lado, en la arena internacional hay una tendencia agenerar comunidades a partir de identidades compartidas.Éstas muchas veces se circunscriben al ámbito regional,ya que, entre vecinos, suele haber afinidad en la cultura13

Natalia Saltalamacchia María José Urzúapolítica y ciertos valores fundamentales comunes. Laimportancia de las comunidades culturales es evidentesi consideramos que los únicos regímenes existentes deprotección de la democracia son regionales: el europeoy el americano, no hay un régimen universal. En lo relativo a los derechos humanos, los sistemas regionalesse encuentran mucho más desarrollados que el sistemauniversal y, a diferencia de este último, son los únicos quecuentan con órganos jurisdiccionales (la Corte Europea,la Corte Interamericana y la Corte Africana de DerechosHumanos).Por otro lado, la segunda motivación de los gobiernos paracomprometerse internacionalmente con estas agendassuele responder a una estrategia de lock-in o de “generarcandados externos”.4 Los gobiernos democráticos recurrenal sistema internacional para construir un entorno querefuerce el proyecto político de la garantía de los derechoshumanos y de la democracia. Los Estados están dispuestos a someterse a restricciones normativas e institucionalesinternacionales para que, si estos valores o principios seven amenazados internamente, haya herramientas externas que eviten una regresión autoritaria o que permitan414El argumento de lock-in fue desarrollado por Andrew Moravcsik para explicar la creacióndel sistema europeo de derechos humanos. Véase Andrew Moravcsik, “The Origins ofHuman Rights Regimes: Democratic Delegation in Postwar Europe”, en InternationalOrganization, vol. 54, núm. 2, Reino Unido, 2000, pp. 217-252.

Los derechos humanos y la democracia en el sistema interamericanoreparar violaciones a los derechos humanos de manerasubsidiaria, es decir, de manera complementaria y trashaber agotado los recursos internos.Justamente porque tanto el régimen internacional de protección de los derechos humanos como el de protecciónde la democracia son regímenes subsidiarios, los “candados externos” creados sólo funcionan en la medida enla que existe una sociedad nacional dispuesta a recurrir aellos. En particular, la sociedad civil organizada desempeñaun papel fundamental como actor de política internacionalen este caso. Ante situaciones críticas a nivel interno, estosgrupos recurren a los mecanismos internacionales paracanalizar sus demandas y regresar desde ahí con mayorfuerza a presionar al gobierno en cuestión. A ello se leconoce como “efecto búmeran”.5 Asimismo, la sociedadcivil organizada es un actor central para la socialización de“ideas basadas en principios” –como la protección de losderechos humanos y de la democracia– a nivel nacionaly para fomentar el cumplimiento de las normas internacionales por parte de los Estados.Ahora bien, contrario a lo que en un primer momentose podría pensar, aunque la democracia y los derechos5Este proceso denominado “efecto búmeran” fue desarrollado por Keck y Sikkink enMargaret E. Keck y Kathryn Sikkink, Activists Beyond Borders: Advocacy Networks inInternational Politics, Estados Unidos, Cornell University Press, 1998.15

Natalia Saltalamacchia María José Urzúahumanos están íntimamente vinculados y su institucionalización en el ámbito internacional responde a lógicasy motivaciones similares, las normas e instituciones internacionales existentes en estas materias son distintas.El propósito de este trabajo es realizar un análisis de lasdiferencias entre el régimen interamericano de derechoshumanos y el régimen interamericano de protección dela democracia, los cuales han sido construidos en el senode la Organización de los Estados Americanos (OEA).Encontramos dos diferencias fundamentales. La primeracorresponde al grado de institucionalización: el régimeninteramericano de derechos humanos se encuentra másdesarrollado en términos normativos y está más consolidado en términos institucionales. La segunda diferenciase refiere a los canales de participación ciudadana quecontemplan ambos regímenes. El de derechos humanosincorpora de manera más clara y determinante a los ciudadanos y éstos son actores centrales para su funcionamiento; mientras que el segundo se basa sobre todo enlas interacciones intergubernamentales y la sociedad civildesempeña sólo un papel de acompañamiento. Estas diferencias son, por supuesto, el resultado de las decisionesde los Estados. Son importantes porque, en última instancia, reflejan el grado de consenso o legitimidad que hanalcanzado los dos regímenes: a lo largo de la historia lasautoridades políticas del hemisferio –con idas y vueltas–16

Los derechos humanos y la democracia en el sistema interamericanohan estado más dispuestas a internacionalizar y cedersoberanía en aras de su compromiso con la promocióny protección de los derechos humanos, no así por lo quehace a la defensa de una forma específica de organizaciónpolítica, como lo es la democracia representativa.Para fines de este trabajo, se evalúa el grado de institucionalización de un régimen a partir de dos dimensiones:los instrumentos normativos vigentes en la materia, talescomo tratados internacionales y resoluciones, así comola existencia de instancias internacionales que vigilen y,en su caso, sancionen el incumplimiento de los instrumentos normativos. La obligatoriedad y la universalidadde estos instrumentos son factores importantes a considerar. La obligatoriedad da luces acerca de si los Estadosse encuentran sujetos a las reglas y procedimientos delderecho internacional más allá de un compromiso discursivo. La universalidad –que se refiere a la membresíade un régimen– es indicativa del mayor o menor ámbito de incidencia del mismo, ya que hay una geometríavariable en el número de Estados que acepta y se adhierea los distintos instrumentos normativos que lo conforman.Por su parte, los canales de participación se refieren alos modos que encuentran individuos y organizacionessociales para activar los instrumentos normativos e incidiren las decisiones de los órganos competentes. Hay una17

Natalia Saltalamacchia María José Urzúadiferencia cualitativa entre los regímenes que operan conuna lógica puramente intergubernamental y aquellos queabren espacios para que los individuos también participen. En el primer caso, los Estados sólo se reconocenentre sí como interlocutores legítimos, mientras que en elsegundo están dispuestos a reconocer a otro tipo deactores como interlocutores válidos y como sujetosde derecho internacional.Con esto en mente, el texto se estructura de la siguientemanera. En el primer capítulo se evalúa el desarrollo yel grado de institucionalización de los regímenes interamericanos de promoción y protección de los derechoshumanos y de la democracia. En el segundo capítulo selleva a cabo una revisión de los canales de participaciónciudadana existentes en el seno de cada uno. En el tercercapítulo se hace un recuento histórico de la participaciónde México en estos regímenes para vislumbrar cómo havariado la postura del país frente a los mismos y el papelque ha desempeñado en su desarrollo. Finalmente, amanera de conclusión, se retoman las ideas principalesdel texto y se perfila el caso de México como un ejemploilustrativo de las pulsiones contrapuestas y del avancegradual de los esquemas multilaterales de derechos humanos y democracia.18

InstitucionalizaciónLa institucionalización del régimen internacional de losderechos humanos, así como del de protección de la democracia, inició en el mundo de la inmediata posguerra.Con los horrores de la Segunda Guerra Mundial y delHolocausto en mente, las delegaciones de 50 países –delas cuales 18 eran latinoamericanas–6 acordaron la creaciónde la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en laConferencia de San Francisco (1945). De acuerdo conel tratado constitutivo de la organización internacional,conocido como Carta de la ONU, dos de los principalespropósitos de la organización son “mantener la paz yla seguridad internacionales” y “realizar la cooperacióninternacional [ ] en el desarrollo y estímulo del respetoa los derechos humanos y a las libertades fundamentales6En la negociación de la Carta de la ONU participaron delegaciones de Brasil, Bolivia,Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México,Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Venezuela y Uruguay.19

Natalia Saltalamacchia María José Urzúade todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo,idioma o religión”. 7La Comisión de Derechos Humanos de la ONU se dioa la tarea de redactar una declaración que definiera losderechos y las libertades fundamentales a los que hacereferencia la Carta en términos genéricos. Esta labor–liderada por Eleanor Roosevelt– derivó en la adopciónde la Declaración Universal de los Derechos Humanos(DUDH) por parte de la Asamblea General de la ONUel 10 de diciembre de 1948. Aunque el catálogo de derechos definido en la Declaración no es exhaustivo,8 laDUDH implicó el reconocimiento de la universalidadde los derechos humanos e inauguró lo que NorbertoBobbio refiere como “el tiempo de los derechos”, siendoéste el punto de partida del derecho internacional de losderechos humanos.En el continente americano, la institucionalización deun sistema regional de derechos humanos ha tenido7820Artículo 1 de la Carta de la ONU. Organización de las Naciones Unidas, Carta dela Organización de las Naciones Unidas, disponible en index.html (consulta: 2 de agosto de 2016).“Los derechos humanos, por muy fundamentales que sean, son derechos históricos,es decir, nacen gradualmente, no todos de una vez y para siempre, en determinadascircunstancias, caracterizadas por luchas por la defensa de nuevas libertades contraviejos poderes”. Norberto Bobbio, El tiempo de los derechos, traducción de Rafael deAsís Roig, España, Editorial Sistema, 1990, pp. 17-18.

Los derechos humanos y la democracia en el sistema interamericanolugar de manera paralela a la del sistema universal, esdecir, al sistema desarrollado en el seno de la ONU. Dehecho, la Carta de la Organización de los Estados Americanos –documento constitutivo de la organización– yla Declaración Americana de los Derechos y Deberesdel Hombre fueron adoptadas en la misma reunión delos Estados del continente: en la Novena ConferenciaInternacional Americana, celebrada en Bogotá del 30de marzo al 2 de mayo de 1948. Es decir, la DeclaraciónAmericana precede a la DUDH, habiéndose adelantado por unos meses el consenso regional al consenso universal.Mientras que encontramos esta clase de paralelismosentre la institucionalización del régimen interamericano dederechos humanos y la del régimen universal, en lo relativoa la protección de la democracia nuestro continente seencuentra a la vanguardia. Solamente América y Europahan desarrollado un régimen de este tipo, el cual tampocoexiste como tal en el seno de la ONU.En la Carta de la OEA se define como uno de los principios de la organización que “la solidaridad de los Estadosamericanos y los fines que con ella se persiguen, requieren la organización política de los mismos sobre la base21

Natalia Saltalamacchia María José Urzúadel ejercicio efectivo de la democracia representativa”.9Con el inicio de la Guerra Fría, la defensa de la democraciase convirtió en una de las banderas ideológicas –usadade manera selectiva– del bloque capitalista. Sin duda elpeso diplomático de Estados Unidos fue decisivo paraque el tema de la de

el sistema interamericano Natalia Saltalamacchia María José Urzúa 37 37 . 978-607-8790-12-8 El contenido es responsabilidad de las autoras y no . de derechos humanos y el interamericano de protección

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