LA MAÎTRISE FONCIÈRE, CLÉ DU DÉVELOPPEMENT RURAL

I-7I - CONSTAT1. Une réduction significative de l’espace agricole Entre 1992 et 2003, la surface agricole utilisée a diminué de76 000 hectares par an (55 000 ont été « artificialisés » dont, notamment,35 000 ha pour l’habitat, 10 000 ha pour les réseaux, 7 000 ha pour les activitésautres qu’agricoles). L’urbanisation et les équipements qui l’accompagnent sefont le plus souvent, en raison de leur localisation, en plaine ou dans les vallées,sur d’excellentes terres agricoles. C’est un rythme trop rapide pour s’inscriredans le cadre d’un développement durable.Les surfaces urbanisées, qui représentaient 6,9 % du territoire en 1992, enreprésentent aujourd’hui 8,2 %. Cette extension de la ville, des infrastructuresqui lui sont liées, n’est en elle-même pas contestable, mais elle pose laproblématique de savoir sur quelles surfaces cette extension doit se faire pourprotéger le meilleur potentiel agricole et forestier tout en sauvegardant labiodiversité et en permettant un urbanisme qui réponde au mieux aux aspirationsdes populations tout en n’hypothéquant pas l’avenir.Au rythme d’évolution actuelle, l’agriculture aura disparu des communeslittorales avant un demi-siècle et même en moins de temps à la Martinique, parexemple.Depuis les années soixante-dix, l’on est passé d’un exode rural dominant àun exode urbain, mouvement qui s’est accompagné d’un développement de lafonction résidentielle des campagnes. Ce mouvement n’a pas concernépareillement tout le rural, bien sûr. Un tiers des communes rurales, en particulierdans le Centre, le Massif central et la Bretagne centrale, ont continué à être dansdes logiques dominantes d’exode rural. De 1962 à 1999, la population des zonesconsidérées comme périurbaines s’est accrue de 70 % en raison d’un soldemigratoire largement positif. L’accroissement démographique de quelque vingtmillions d’habitants en un demi-siècle, le coût du foncier en ville, le désir d’unhabitat individuel, une énergie malgré tout relativement bon marché et l’envie decampagne, ont conduit une partie de la population à s’y installer. Cependant,pour des raisons économiques et sociales, cette population continue à se rendreen ville ou dans les pôles urbains environnants pour y travailler et y bénéficierdes services offerts. Ceux qui disposent de revenus modestes sont amenés às’éloigner de plus en plus du centre des villes pour se loger.La moitié des espaces ruraux sont aujourd’hui sous forte influence urbaine.« La ville dévore l’espace et les terres agricoles qui l’entourent ». Il en résulteune diffusion spatiale en tache d’huile. A croissance économique égale, la Franceconsomme deux fois plus de foncier que l’Allemagne.

I-8Ce phénomène s’accompagne, aujourd’hui, de mobilités de populationurbaine liées à la retraite ou d’installations d’agrément de la part d’Européens duNord attirés par le soleil, le charme des campagnes françaises et l’espacedisponible.Ce développement résidentiel du rural se traduit par une pression sur lesprix du foncier à bâtir ou support aux diverses infrastructures. Entre 1999 et2003, le prix à l’hectare des terrains à bâtir a progressé, en moyenne, de 44 %contre 20 % pour les terres agricoles. Les terrains constructibles, avantviabilisation, se vendent dix-sept fois plus cher, en moyenne, à l’hectare que lesbiens à destination agricole.Si une protection générale, définitive et imprescriptible de l’espace agricolecondamnant toute évolution possible est inconcevable, une gestion prospectiveraisonnée de l’espace est nécessaire afin d’éviter les conflits d’usage du sol, lemitage des espaces naturels et la disparition, à très court terme, d’une agriculturepériurbaine interstitielle.Les espaces agricoles ne doivent pas être considérés uniquement comme depossibles espaces à bâtir. La société, dans son ensemble, a intérêt à rechercher unéquilibre entre l’agriculture et l’urbain.2. en dépit d’une réglementation complexe, souvent méconnue, etl’intervention de divers opérateurs fonciersToute une réglementation existe qui devrait permettre cet équilibre. Auniveau communal, les plans locaux d’urbanisme établissent un zonage avec deszones agricoles distinctes des zones bâties, à bâtir ou naturelles. Au niveauintercommunal, les Schémas de cohérence territoriale (SCOT) permettentd’assurer une cohérence des politiques menées en matière d’urbanisme,d’habitat, de déplacements, d’activités économiques, d’environnement. Ilsdevraient donc être un élément essentiel de la maîtrise foncière. Comme lestipule le Code de l’urbanisme, ces documents doivent assurer un équilibre entreun développement urbain maîtrisé et la préservation des espaces affectés auxactivités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et despaysages.Par ailleurs, des règles spécifiques ont été prévues. La loi d’orientationagricole de 1999 a créé les Zones d’agriculture protégée (ZAP), afin de protégerles terres cultivées de l’urbanisation. A quelques exceptions près, cette procéduren’a pas été utilisée.La loi relative au développement des territoires ruraux, qui vient d’êtrevotée, a prévu une politique de protection et de mise en valeur des espacesagricoles et naturels périurbains. Des périmètres compatibles avec le SCOT, s’ilen existe un, pourront être établis par le département, avec l’accord descommunes concernées. Ils ne pourront inclure des terrains situés dans une zone àurbaniser délimitée par un PLU. Toute modification du périmètre ayant pour

I-9effet de retirer un terrain ne pourra être faite que par décret, ce qui devrait limiterces modifications.Le risque, pour ces différents zonages, y compris les périmètres de mise envaleur des espaces naturels et agricoles périurbains, est qu’ils ne soient pas misen place ou qu’ils soient modifiés en fonction des pressions diverses qui pèsentsur les élus.Force est de constater qu’en dépit de cette abondante réglementationbasée sur des projets à dix ans maximum, l’espace agricole n’est paspréservé à long terme.Des opérateurs fonciers, comme les Sociétés d’aménagement foncier etd’établissement rural (SAFER), les établissements fonciers publics de l’Etat oulocaux jouent également un rôle important pour la réalisation d’un équilibre entreles divers usages du sol en intervenant sur les marchés fonciers, notamment pourle compte des collectivités.La fiscalité pourrait également être un instrument qui, en complément duzonage, contribuerait à une meilleure maîtrise foncière, tout en étant un facteurd’équité en ce qui concerne la répartition d’une valorisation de terrains liée à unedécision politique de classement ou non en zone à urbaniser. Cette limitationexiste dans certains pays comme les Pays-Bas où existe une imposition qui portesur la différence entre la valeur du terrain à bâtir et la valeur vénale agricole.***La recherche d’une maîtrise foncière invite d’abord à s’interroger sur letype de développement souhaité. Dans son étude prospective sur « QuelleFrance rurale pour 2020 ? », de septembre 2003, la DATAR retient quatrescenarii développés dans le rapport.Le premier prolonge les tendances actuellement constatées, il se traduit parune péri-urbanisation importante au détriment de toutes les activités productives.Dans cette optique, ce sont les modes de vie résidentiels qui organisent le rural.Seule une partie très minoritaire du territoire agricole reste à dominante rurale.Ce scénario contribue à accentuer les problèmes sociaux, il laisse entiercelui des quartiers urbains en difficulté. Il est fondé sur le tout automobile, ilentraîne un gaspillage d’espace et d’énergie ; il s’inscrit à l’encontre d’undéveloppement durable.Le Conseil économique et social rejette ce type d’évolution pour notreagriculture et pour notre société, et fait un autre choix.

I - 10II - LES AXES D’UN DEVELOPPEMENT RURAL A RETENIRA partir des scenarii à vingt ans, proposés par la DATAR, le Conseiléconomique et social a souhaité choisir des axes de développement rural durabledans lesquels doit s’inscrire la nécessité de maîtriser le foncier. Ceci suppose unedémarche volontariste qui repose sur plusieurs orientations majeures.La sauvegarde de l’espace agricole repose sur l’existence de campagnesrurales dynamiques. Ce dynamisme requiert un aménagement du territoiresoucieux du maintien d’une agriculture vivante, s’accompagnant dudéveloppement d’industries agro-alimentaires, d’entreprises coopératives,d’entreprises artisanales, commerciales et des professions libérales, les unes etles autres créatrices d’emplois, ainsi que le maintien de services publics. Celasuppose également une nouvelle politique de la ville, garante d’un lien socialfort.1. Permettre le développement de l’agriculture et des autres secteursproductifsLa réforme de la Politique agricole commune (PAC) telle qu’elle estengagée va conduire l’agriculture à poursuivre ses mutations. A court terme, lesperspectives de diminution des soutiens à l’exportation et d’ouverture élargie desmarchés à la concurrence internationale sembleraient compensées, pour partieseulement, mais pas pour toutes les productions, par des aides aux revenus quidevront être pérennisées.Dans ces conditions, si cette tendance devait se poursuivre, elleprivilégierait une agriculture productive, davantage orientée par le secteur aval etinsérée dans une économie globalisée, qualifiée par la DATAR de « productiveet de précision ».À elle seule, cette forme d’agriculture n’est cependant pas satisfaisante.Son développement aboutirait nécessairement à une concentration géographiquede la production, et donc à une impasse pour un grand nombre d’espaces quiseraient délaissés. Aussi, il revient à l’État d’assurer le maintien et ledéveloppement d’une agriculture diversifiée tournée, notamment, vers laproduction de produits alimentaires valorisant les terroirs et les savoir-faire qui ysont liés. Cette « agriculture de terroirs » s’appuie sur les signes officiels dequalité (labels, AB, certification de conformité).Le maintien de cette agriculture de terroir dépend de la reconnaissance, auplan international, et notamment dans le cadre de l’OMC, des notions liées à laprovenance géographique (IGP, AOC). L’Union européenne a pris en comptecette dimension qu’elle défend à l’OMC.Les grandes zones de production agri-industrielles doivent chercher dansleur intégration à des pôles de compétitivité des atouts qui garantissent leurposition internationale (liens avec la recherche et l’innovation ; liens avec lessecteurs de la logistique ).

I - 11Deux points doivent attirer la vigilance de l’État. En premier lieu, il y a ledevenir des zones rurales qui se situent dans les zones de transition les plusdépendantes du système de primes actuel, qui sont les plus vulnérables.En second lieu, dans un souci de préservation de l’environnement, et de laproduction agricole, un suivi et un accompagnement attentifs doivent êtrepoursuivis dans les prochaines années concernant l’application régulièrementévaluée des normes et règles adoptées dans les domaines sanitaire etenvironnemental.A cette fonction de production assurée par les exploitations, s’ajoute laproduction de divers services et aménités.Pour le Conseil économique et social, il est essentiel que l’agriculture,garde son potentiel de production pour assurer l’ensemble de ses fonctions.2. Résorber la fracture ruraleDemain, cette fracture, qui concerne les campagnes à populationsvieillissantes à dominante agricole situées grossièrement sur une diagonale allantdes Pyrénées aux Ardennes, incluant le Massif central, et les campagnesouvrières du nord-est, peut s’étendre ou se déplacer. Les secousses peuventaffecter les secteurs traditionnellement fragiles ou au contraire bouleverser despaysages jusqu’alors épargnés.Une stratégie volontariste de résorption des fractures rurales nécessite deuxchoses : la définition d’objectifs spécifiques, selon les territoires concernés,d’une part et la définition, dans ce cadre, des priorités d’action des différentsacteurs publics, d’autre part.Les campagnes les plus fragiles nécessitent une attention privilégiée del’Europe et de l’État, sans exclure la mobilisation des autres partenairestraditionnels que sont les collectivités locales.Le maintien de l’agriculture passe par une politique d’installation forte,étroitement liée à la viabilité des exploitations agricoles, qui est une premièrepriorité.La modernisation voire la conversion industrielle constituent un deuxièmeobjectif. Les initiatives innovantes (TPE - très petites entreprises dans les hautestechnologies) ou la mise à niveau d'entreprises de secteurs valorisant lesressources locales traditionnelles doivent être encouragées et soutenues.Le troisième objectif concerne le renforcement des petites villes et desbourgs ruraux, qui maillent le territoire national, en particulier dans lescampagnes les plus fragiles. L’existence de services publics et au public, ycompris ceux liés aux nouvelles technologies d’information et decommunication, est indispensable au maintien de l’activité et du lien social.

I - 123. Miser sur une économie résidentielle maîtriséeL’arrivée de nouveaux habitants au pouvoir d’achat supérieur à la moyenneobservée dans les territoires ruraux, et demandeurs de services (qui par nécessitédoivent se développer dans la proximité géographique et services pour lesquelsles gains de productivités sont faibles) constitue une véritable chance.La stratégie consiste, pour les territoires ruraux, à se doter des moyens dese rendre attractifs. L’économie résidentielle se construit en particulier autour dela maîtrise de la qualité des paysages et de celle des services à la personne. Elleexige, pour cela, une maîtrise du foncier. A cette économie, s’ajoutent desactivités industrielles, artisanales et de services. Ces activités exigent, elles aussi,une maîtrise du foncier. L’économie récréative constitue également pour lesterritoires ruraux les plus proches des villes, une ressource valorisable.4. Repenser les rapports villes-campagnes et coordonner réellementpolitiques urbaines et ruralesIl n’y a pas de stratégie de développement durable des campagnes qui nenécessite un effort concomitant d’aménagement durable des villes ; c’est-à-dire,une stratégie qui se penche notamment sur la reconquête de la ville sur la ville(redensification), sur l’étude de modes et schémas de transport plus durables etsur la préservation des commerces de proximité. La recherche d’une régulationde la fonction résidentielle des zones périurbaines est un objectif non seulementpour l’avenir, mais pour le présent, tant le problème est intense. Lescontradictions entre l’accueil de population et le maintien d’une fonctionproductive, quelle qu’elle soit, sont d’ores et déjà marquées.Le développement de l’urbanisation engendre un véritable conflit d’intérêtentre la fonction résidentielle et la fonction productive. Dans certaines zones, lapérennisation de l’activité agricole est entravée : le prix des terres agricoles estsoumis à une pression spéculative ; la location précaire est courante ; la réductionrapide des ceintures maraîchères ou des exploitations agricoles pratiquant lavente directe est inscrite dans les faits.Le développement de la fonction résidentielle peut se faire également audétriment des « fonctions naturelles » (fonction paysagère, fonction récréative,etc ) jouées par les espaces naturels et ruraux. Le mitage, fruit d’uneurbanisation mal maîtrisée, a tendance à s’aggraver dans presque toutes lesrégions françaises et son incidence sur certains espaces fragiles, comme l’espacelittoral ou les grandes vallées fluviales, y est particulièrement dommageable.

I - 13III - LES RAISONS DE PRESERVER IMPERATIVEMENT LES ESPACESNATURELS ET, NOTAMMENT, LE

republique franÇaise avis et rapports du conseil economique et social 2005 rapport présenté par m. jean-pierre boisson la maÎtrise fonciÈre, clÉ du dÉveloppem