A EXTRAÇÃO ILEGAL DE AREIA NO BRASIL

Assim sendo, serão abordados os crimes como o insculpido no art. 55 da lei 9605/1998,Lei dos Crimes Ambientais, que considera crime "executar pesquisa, lavra ou extração derecursos minerais sem a competente autorização, permissão, concessão ou licença, ou emdesacordo com a obtida", com objetivo explícito de proteção ao meio ambiente. Além disso,destinado à proteção do patrimônio da União encontramos o previsto na Lei 8.176, de 08 defevereiro de 1991, que em seu artigo 2º prevê que “constitui crime, na modalidade de usurpação,produzir bens ou explorar matéria-prima pertencentes à União, sem autorização legal ou emdesacordo com o título autorizativo”.No Capítulo 3, o objetivo principal foi criar uma estimativa sobre o faturamento daextração ilegal de areia no Brasil, considerando a consumo aparente de cimento.A análise também envolveu diversos parâmetros de pesquisa, divididossocioeconômicos, que se referem aos Inquéritos Civis Públicos abertos pelo Ministério PúblicoFederal, ao Produto Interno Bruto – PIB e PIB per capita, à população, aos investimentos e aoPrograma Minha Casa Minha Vida.Os parâmetros minerários, se referem à produção à comercialização, à quantidade deoutorgas de Licenciamento e de Concessão de Lavra, aos demais títulos minerários(Autorização de Pesquisa e Requerimentos de Lavra, Licenciamento e Pesquisa), e aorecolhimento da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais – CFEM,tendo como ano base 2015.As estimativas foram calcadas em dados pesquisados em diversas fontes como oDepartamento Nacional de Produção Mineral - DNPM, o Instituto Brasileiro de Geografia eEstatística - IBGE, a Associação Nacional das Entidades de Produtores de Agregados paraConstrução Civil – ANEPAC, Sindicato Nacional da Indústria de Cimento – SNIC, entre outras.No Capítulo 4, a extração ilegal de areia é apresentada em cada região, através deanálises dos dados minerários e socioeconômicos e através de análises das estimativas baseadasno consumo aparente de cimento, resultando numa produção estimada de areia e a criação deum nível de ilegalidade e legalidade dessa produção.Neste capítulo também é apresentado um histórico das extrações ilegais de areia porestado, através da parte visível que são as principais notícias veiculadas na mídia, em jornaisimpressos e digitais.10

CAPÍTULO 1 – ASPECTOS GERAIS DA MINERAÇÃO1.1 - O SETOR MINERALPor se tratar da extração de recursos naturais não renováveis da crosta terrestre, amineração geralmente é vista como uma atividade altamente impactante e não sustentável. Poroutro lado, a mineração é a base da sociedade industrial moderna, fornecendo matéria-primapara todos os demais setores da economia, sendo, portanto essencial ao desenvolvimento.A extração mineral é considerada de tal forma estratégica que no Brasil, como namaioria dos países, os depósitos minerais (jazimentos) são bens públicos, extraídos porconcessão do estado. Os efeitos ambientais e socioeconômicos do aproveitamento destesjazimentos dependem, principalmente, da forma na qual esta atividade será planejada e,principalmente, como será desenvolvida.Conforme o documento “Diretrizes Ambientais para o Setor Mineral” (Ministério doMeio Ambiente, 1997), em termos técnicos, a atividade de extração mineral que é definidacomo “mineração” propriamente dita, engloba as atividades de pesquisa, lavra e beneficiamentode minerais, e se caracteriza pela existência de um plano de aproveitamento econômico de umcorpo mineral conhecido. A atividade assim definida compreende três etapas, quecorrespondem a implantação, operação e desativação. Neste sentido, a mineração configura-secomo uma forma de “uso temporário do solo”.O mesmo documento indica três subsetores diferenciados no setor de extração mineral,sendo que dois deles podem ser considerados “mineração”, enquanto que o terceiro correspondeao garimpo. Cada subsetor apresenta suas próprias características socioeconômicas e osimpactos ambientais associados.O subsetor de extração de minerais metálicos, de minerais não metálicos e industriais,de fertilizantes e de carvão mineral inclui a maioria das empresas de mineração de grande portee mostra-se mais bem organizado.São empreendimentos planejados, onde o conhecimento do jazimento, associado aoemprego de técnicas de engenharia permitem o aproveitamento adequado do recurso mineral.11

Geralmente tem forte capacidade de modificação do meio socioeconômico a nívellocal ou mesmo regional e, quando localizados em pequenos municípios, acabam por criardependência econômica.Por um lado, geram fortes impactos positivos relacionados à geração de renda eempregos, mas por outro lado podem induzir transformações sociais e demanda por serviços eequipamentos urbanos onde se inserem. São empreendimentos de porte, com grande capacidadede modificação da paisagem e de geração de impactos sobre os ecossistemas, a nível local.Devido a sua capacidade financeira e organizacional, em geral tem acesso à tecnologiamais moderna de controle ambiental, e mantém sistemas de gestão ambiental adequados aoporte e ao nível de impactos gerados. Em sua grande maioria, são regularmente licenciados efiscalizados pelas agências de controle ambiental.Potencialmente, podem gerar passivos ambientais consideráveis, relacionados ao portedas operações, entretanto apresentam maior capacidade de aplicação de tecnologia moderna narecuperação das áreas degradadas e na eliminação de passivos para um adequado fechamento.O subsetor de extração de minerais de uso direto na construção civil é geralmenteconstituído por empresas de pequeno a médio porte, com baixa capacidade organizacional e deinvestimentos. Nem sempre tem conhecimento adequado do jazimento, ou planejamento delavra que conduza ao fechamento da mina com aproveitamento máximo do recurso mineral.Principalmente nas pequenas empresas, é grande a clandestinidade, associada a falta ou adeficiências no licenciamento ambiental;O acesso e a capacidade de absorção de tecnologia moderna no controle e na reabilitaçãoambiental são restritos. Em termos unitários, tem pouco efeito socioeconômico, entretanto,quando se considera o conjunto, corresponde a uma atividade de grande poder de multiplicaçãode emprego e renda, por se produzir os insumos básicos para a construção civil.Tem ampla distribuição no território nacional, estando presente em praticamente todosos municípios. Em termos unitários, geram impactos pontuais sobre a paisagem e osecossistemas. Entretanto a concentração de várias pequenas minas pode gerar impactosimportantes, especialmente no caso de extração de areia e argila em áreas de várzeas.O subsetor de garimpo, não corresponde à mineração no sentido técnico, mas sim aum processo arcaico de extração de recursos minerais, caracterizado pela falta de conhecimentodo jazimento e pela falta de planejamento, de recursos técnicos e geralmente financeiros.12

Desenvolve-se principalmente na extração dos metais e pedras preciosas, a exemplodo ouro, diamante e outras pedras. Não obstante, à luz do conceito apresentado no parágrafoanterior, várias atividades extrativistas podem ser consideradas como garimpeiras, como é ocaso de vários exemplos do setor de extração de minerais de uso direto na construção civil.A falta de planejamento repercute diretamente na impossibilidade de se desenvolveruma avaliação dos impactos adequada (já que não se tem uma previsão exata do que será oempreendimento), bem como projetos de controle e de recuperação ambiental. Este fato, se nãoimpossibilita, dificulta em muito o licenciamento ambiental.A grande maioria dos empreendimentos é clandestina, devido à característica dosempreendimentos (constituídos em sua maioria por atividades individuais ou grupaisinformais), e em geral, devido também às dificuldades para licenciamento ambiental.Individualmente, as atividades de garimpo geram impactos pontuais. Entretanto,geralmente o garimpo atua em uma área através de um grande número de pessoas ou de grupos,multiplicando os impactos. Estes, quando somados, tornam-se relevantes, com a geração degrandes passivos ambientais. A inexistência de uma responsabilidade formalizada faz com quea inspeção se torne praticamente impossível, e que estes passivos se transfiram à sociedade.Na medida em que o garimpo caminha para a regularização, acaba por se tornar umapequena empresa de mineração, com conhecimento do jazimento, planejamento de lavra,concessão mineral e licenciamento, deixando, portanto, de ser uma atividade garimpeira.13

1.1.1 - O Código de Mineração (Decreto-Lei nº 227, de 28/02/1967)O Código de Mineração, originalmente o Decreto-Lei nº 227 de 28/2/67, vem sofrendodesde aquela época várias alterações, culminando com o advento da lei nº 9.314 de 14/11/96,que entrou em vigor a partir de 17/1/97. Pode-se dizer que, basicamente, o código regula osdireitos sobre os recursos minerais do País, os regimes de aproveitamento de tais recursos(Concessão, Autorização, Licenciamento, Permissão de Lavra Garimpeira e Monopolização),e, a fiscalização pelo Governo Federal, da pesquisa, da lavra e de outros aspectos da indústriamineral.Em agosto de 1999, foi promulgada a Lei nº 9.827/99 que alterou o Código deMineração a fim de que aos órgãos da administração direta e autárquica da União, dos Estados,do Distrito Federal e dos municípios, seja-lhes permitida a extração de substâncias minerais deemprego imediato na construção civil, definidas em portaria do Ministério de Minas e Energia,para uso exclusivo em obras públicas por eles executadas diretamente, respeitados os direitosminerários em vigor nas áreas onde devam ser executadas as obras e vedada a suacomercialização.Do Código de Mineração extraem-se os conceitos legais de pesquisa, lavra, jazida,mina e garimpagem:Pesquisa é a execução dos trabalhos necessários à definição da jazida, sua avaliação ea determinação da exequibilidade do seu aproveitamento econômico (art. 14).Lavra é o conjunto de operações coordenadas objetivando o aproveitamento industrialda jazida, desde a extração das substâncias minerais úteis que contiver, até o beneficiamentodas mesmas (art. 36).Jazida é toda massa individualizada de substância mineral ou fóssil, aflorando àsuperfície ou existente no interior da terra e que tenha valor econômico (art. 4º).Mina é a jazida em lavra, ainda que suspensa (art. 4º).Garimpagem é a extração de pedras preciosas, semipreciosas e minerais metálicos ounão metálicos, valiosos, em depósitos de aluvião ou aluvião, nos álveos de cursos d’água ounas margens reservadas, bem como nos depósitos secundários ou chapadas (grupiaras),vertentes e altos de morros; depósitos esses genericamente denominados garimpos (art. 70).14

1.1.2 – Regimes de Exploração e Aproveitamento dos Recursos Minerais1.1.2.1 – Autorização de PesquisaO Código de Mineração, em seu artigo 18, regulamenta que a área objetivada emrequerimento de autorização de pesquisa ou de registro de licença será considerada livre, desdeque não esteja vinculada à autorização de pesquisa, registro de licença, concessão da lavra,manifesto de mina ou permissão de reconhecimento geológico.Se a área for objeto de pedido anterior de autorização de pesquisa; se a área for objetode requerimento anterior de registro de licença, ou estiver vinculada a licença, cujo registrovenha a ser requerido dentro do prazo de 30 (trinta) dias de sua expedição.Se a área estiver vinculada a requerimento de renovação de autorização de pesquisa,tempestivamente apresentado e pendente de decisão; se a área estiver vinculada à autorizaçãode pesquisa, com relatório dos respectivos trabalhos tempestivamente apresentado e pendentede decisão.Se a área estiver vinculada à autorização de pesquisa, com relatório dos respectivostrabalhos aprovado, e na vigência do direito de requerer a concessão da lavra, atribuído nostermos do art. 31 deste Código. (O titular, uma vez aprovado o Relatório, terá 1 (um) ano pararequerer a concessão de lavra, e, dentro deste prazo, poderá negociar seu direito a essaconcessão).De acordo com o Artigo 16, do Decreto Nº 62.934, de 02/07/1968, Regulamento doCódigo de Mineração, constitui direito de prioridade a precedência de entrada no D.N.P.M. dorequerimento de autorização de pesquisa em área considerada livre, ou de concessão de lavrade jazida declarada em disponibilidade, designando-se por "prioritário" o respectivo requerente.O artigo 17 diz que o requerimento de autorização de pesquisa ou de concessão delavra será indeferido e arquivado, por despacho do Diretor-Geral do D.N.P.M.: I - se a área forobjeto de pedido anterior de autorização de pesquisa ou de concessão de lavra de jazida emdisponibilidade; II - se a área estiver subordinada ao direito de requerer a lavra, assegurada aotitular de autorização de pesquisa, ou sucessor, em decorrência de aprovação de relatório depesquisa; III - se a área estiver sujeita à autorização de pesquisa, à concessão de lavra, aomanifesto de mina ou Reconhecimento Geológico.15

O § 1º desse artigo diz que ocorrendo interferência apenas parcial da área requeridacom qualquer das referidas nos itens I, II e III deste artigo e desde que a pesquisa, na árearemanescente, se justificar, técnica e economicamente, a critério do D.N.P.M., o requerenteserá, previamente, consultado se lhe interessa reajustar seu pedido. E o § 2º que indeferido orequerimento, nenhum direito terá adquirido o requerente com a protocolização do pedido.De acordo com Bruno Feigelson4 (2014, p. 154), “tema mais controverso, que tambémfoi alvo de parecer do DNPM, é o indeferimento de plano do requerimento de pesquisa for dashipóteses do art. 17 do CM.”Ele cita o Parecer Proge 204/2005, na qual está expresso que poderia ser indeferido orequerimento de pesquisa, com hipóteses não previstas no citado artigo, amenizando a aplicaçãodo princípio da legalidade em favor do princípio da finalidade, de forma a evitar a especulaçãocom o patrimônio da União.Segundo William Freire5 (2007, p. 4), em seu artigo sobre Regime Jurídico dosrecursos minerais no direito brasileiro: “com o protocolo do Requerimento de Pesquisa ou derequerimento de qualquer outro Direito Minerário, o minerador adquire interesse e legitimidadepara proteger o solo e o subsolo da área pretendida”.Em razão disso, poderá mover ações para impedir lavra clandestina, como tambémesbulhos e invasões da superfície, já que esses atos prejudicarão futuros trabalhos de pesquisaou lavra, em razão da lavra predatória, e poderão aumentar as despesas com indenizações. Osinvasores também poderão provocar danos ambientais, cujos custos de recuperação o titular doRequerimento terá que suportar no futuro.O REGIME DE AUTORIZAÇÃO tem por objetivo conceder ao empreendedor odireito de executar os “trabalhos necessários à definição da jazida, sua avaliação e adeterminação da exequibilidade do seu aproveitamento econômico” (artigo 14 do Decreto-leinº 227/67 - Código de Mineração). O título da autorização é o Alvará de Pesquisa, cuja validadepode ser de 01 (um) a 03 (três) anos, consideradas as características especiais da situação daárea e da pesquisa mineral objetivada, admitida a sua prorrogação, nos termos do art. 22, III,do Código de Mineração.4FEIGELSON, Bruno. Curso de Direito Minerário, p. 154.5FREIRE, William. Artigo Regime jurídico dos recursos minerais no direito brasileiro: regime constitucional brasileiro e aproveitamentodas riquezas minerais, p.4.16

Como a autorização não permite o efetivo aproveitamento econômico do recursomineral objeto da pesquisa, o titular do processo minerário pode requerer ao DNPM a emissãode Guia de Utilização para autorizar o empreendedor a comercializar parte definida dos recursosem questão, como forma de captação de dinheiro para o período de pesquisa. O prazo devalidade da GU não poderá ser superior à vigência da licença ambiental apresentada ou doAlvará de Pesquisa, quando em vigor, prevalecendo o prazo que vier a vencer primeiro.Em relação ao prazo de prorrogação da autorização de pesquisa a Portaria DNPM nº23, de 16 de janeiro de 1997, determina que: A prorrogação do prazo de validade do alvará deautorização de pesquisa deverá ser pleiteada em requerimento protocolizado até sessenta (60)dias antes do término do prazo de vigência do título, devendo ser instruído com relatório dostrabalhos efetuados e justificativa do prazo proposto para a conclusão da pesquisa.A prorrogação do prazo de validade do alvará de autorização de pesquisa não poderáser superior ao concedido inicialmente, exceto quanto ao previsto no subitem I.2 da Portaria doDiretor-Geral do DNPM nº 16, de 13 de janeiro de 1997, caso em que a prorrogação será peloprazo de 01 (um) ano.A ausência de ingresso judicial na área atinente à autorização de pesquisa ou oassentimento do órgão gestor da unidade de conservação, quando necessário, serãoconsiderados como fundamento para a prorrogação do alvará de pesquisa desde que o titulardemonstre que atendeu a todas as diligências e intimações promovidas no curso do processo.O Instituto Brasileiro de Mineração – IBRAM, em seu site http://www.ibram.org.br,esclarece alguns aspectos práticos da Legislação Minerária Brasileira para os requerentes detítulos minerários. De posse do Alvará, o Titular poderá ingressar na área autorizada para iniciaros trabalhos de pesquisa conforme Plano de Pesquisa, desde que tenha celebrado acordo comos superficiários.Se, porventura, não houver acordo, ou ainda, caso haja, e se o mesmo não forapresentado ao DNPM, após a publicação do Alvará, até a data de transcrição do título no livropróprio, o DNPM deverá notificar o Juízo de Direito da Comarca onde se situa a área autorizadapara pesquisa mineral. Caso não ocorra, o Titular deverá requerer ao DNPM para fazê-lo, a fimde que possa homologar em juízo o acordo que tenha celebrado com o superficiário depoisdaquela data.17

Por sua vez, o juiz determina a abertura do processo de avaliação judicial dos terrenos,provocada pelo DNPM, e intima a Titular a dar curso ao processo através do pagamento dascustas e notifica as partes na tentativa de um acordo amigável; o que não havendo, o juiznomeará um perito para apurar os pagamentos a realizar pela titular ao superficiário por danose prejuízos causados (indenização) e pela ocupação dos terrenos (renda).Isto poderá demorar vários anos, e não tem sido um expediente muito usado portitulares de autorizações de pesquisa; na maioria das vezes, ocorre o acordo amigável entre aspartes, mediante pagamento pelo titular de renda pela ocupação dos terrenos e indenização pordanos e prejuízos causados.O Código de Mineração e seu regulamento preconizam a prorrogação do alvará quandoo titular não consegue concluir os trabalhos previstos no plano de pesquisa no prazo de vigênciada autorização que é de 3 (três) anos.Outro tipo de solicitação para prorrogação de alvará se funda na falta de ingresso naárea, por não ter havido acordo (amigável/judicial) com o superficiário, o que tem de sercomprovado no DNPM, mediante certidão do cartório que ateste as diligências do já processode avaliação judicial dos terrenos autorizados para pesquisa mineral.1.1.2.2 – Concessão de LavraO REGIME DE CONCESSÃO DE LAVRA destina-se ao aproveitamento econômicoda substância mineral que passará por processo de beneficiamento. Tem como pré-requisito oAlvará de Pesquisa e a aprovação do relatório final de pesquisa. Segundo o art. 6º da ResoluçãoConama nº 09/1990, o empreendedor

“A EXTRAÇÃO ILEGAL DE AREIA NO BRASIL” LUIS FERNANDO RAMADON1 RIO DE JANEIRO Novembro de 2016 1 Luís Fernando Ramadon é Agente de Polícia Federal, Bacharel em Direito e Ciências Econômicas e Especialista em Direito Ambiental, com vários cursos na área de Mineração e Direito Min