è Adeguatamente Del Tutto Efficace

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IT2015 Relazione specialeCORTEDEI CONTIEUROPEAn.22La vigilanza dell’Unioneeuropea esercitata sulleagenzie di rating del creditoè adeguatamenteconsolidata, ma non ancoradel tutto efficace

CORTE DEI CONTI EUROPEA12, rue Alcide De Gasperi1615 LussemburgoLUSSEMBURGOTel. 352 4398-1Email: eca-info@eca.europa.euInternet: http://eca.europa.euTwitter: @EUAuditorsECAYouTube: EUAuditorsECANumerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibilisu Internet consultando il portale Europa (http://europa.eu).Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2015PrintPDFEPUBISBN 978-92-872-3620-3ISBN 978-92-872-3598-5ISBN 978-92-872-3638-8ISSN 1831-0869ISSN 1977-5709ISSN 1977-5709 Unione europea, 2015Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.Printed in AB-15-022-IT-E

IT2015 Relazione specialen.La vigilanza dell’Unioneeuropea esercitata sulleagenzie di rating del creditoè adeguatamenteconsolidata, ma non ancoradel tutto efficace(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4,secondo comma, TFUE)22

Équipe di audit02Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di conformitàespletati dalla Corte su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit affinché abbiano il massimo impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di entrate o spese inquestione, dei futuri sviluppi nonché dell’interesse politico e pubblico.Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit IV — presieduta da Milan Martin Cvikl, Membro dellaCorte — specializzata nell’audit riguardante entrate, ricerca e politiche interne, governance economica e finanziaria e istituzionie organi dell’Unione europea. L’audit è stato diretto da Baudilio Tomé Muguruza, Membro della Corte, coadiuvato da: Daniel Costa de Magalhães, capo Gabinetto; Ignacio García de Parada, attaché; Zacharias Kolias, direttore; Daniela Hristova, capoéquipe; Irene Madsen, capo équipe; Christian Detry, Adrian Savin, Matthias Blaas, auditor.Da sinistra a destra: D. Costa de Magalhães, C. Detry, I. Madsen, M. Blaas,B. Tomé Muguruza, Z. Kolias, D. Hristova, A. Savin.

duzione2-8Riforme della regolamentazione9-13Le principali caratteristiche del regolamento CRA14Ruolo dell’ESMA15-19Approccio dell’audit20-40Parte I — Registrazione e attività perimetrali20-21Introduzione22-34L’ESMA ha abbreviato il processo di registrazione, ma la valutazione di alcuni criteri resta difficile22-24L’ESMA dispone di procedure ben consolidate per la registrazione delle CRA25-29Anche se l’ESMA ha abbreviato il processo di registrazione, rimane tuttavia gravoso a causa dei requisitinormativi30Il grado di dettaglio fornito dalle CRA sulle metodologie variava31-34L’ESMA non disponeva di un approccio strutturato per monitorare le attività perimetrali35-40L’approccio attuale dell’Eurosistema non garantisce un piano di parità per tutte le CRA registratepresso l’ESMA41 – 55Parte II — Pianificazione e gestione dei rischi41 – 55Il processo di pianificazione orientato al rischio non fornisce la totale certezza che l’ESMA ottengail massimo dalle sue risorse42 – 50Individuazione globale dei rischi, ma di difficile tracciabilità51 – 54Le aree ad alto rischio non sono sempre state sufficientemente coperte55Le risorse dell’ESMA rendono difficile soddisfare tutti i requisiti normativi stringenti

Indice0456-89Parte III — Vigilanza56-59La vigilanza continuativa e le indagini dell’ESMA60-75Il processo di vigilanza è stato elaborato e attuato, ma è necessario del tempo perché maturi61-62L’ESMA ha posto buone basi per una vigilanza efficace delle CRA63-68Gli orientamenti interni e gli strumenti di monitoraggio potrebbero essere ulteriormente sviluppati persostenere il lavoro di vigilanza continuativa69-72L’ESMA gestisce un grande volume di informazioni di vigilanza, ma non dispone di uno strumentoinformatico dedicato per la registrazione e l’elaborazione di tali dati73-75Ottenere una descrizione delle verifiche di vigilanza svolte è difficoltoso76-89Progressi tangibili, ma manca ancora un’adeguata copertura nelle aree tematiche analizzate78-86Metodologie sottoposte a vigilanza, ma non tutte le aree sono affrontate e i requisiti non sempre sonochiari87-89L’ESMA non ha ancora esaminato determinati tipi di conflitto di interesse90-108Parte IV — Informazioni90-108La vigilanza dell’ESMA sulle comunicazioni generali delle CRA92-94L’ESMA ha verificato periodicamente le comunicazioni generali delle singole CRA al pubblico, ma unavalutazione dettagliata delle comunicazioni generali per tutte le CRA è stata effettuata per la prima voltaalla fine del 201495-99La trasparenza del mercato è stata ostacolata da restrizioni e pratiche variabili adottate dalle CRA per lacomunicazione delle informazioni100-104 Il CEREP non comunica informazioni sufficienti sui risultati dei rating delle CRA105-108 L’ESMA non fornisce sul suo sito Internet informazioni sufficienti agli utilizzatori dei rating109-120Conclusioni e raccomandazioni110-111Registrazione112Gestione dei rischi e pianificazione113-114La vigilanza continuativa e le indagini115Metodologie116Conflitti di interesse117-118Comunicazione generale

05Indice119Comunicazioni al CEREP120Comunicazione sul sito Internet dell’ESMAAllegato I— Struttura della governance dell’ESMAAllegato II — Approccio dell’auditAllegato III — Principali risultati e raccomandazioni delle indagini dell’ESMAAllegato IV — Confronto tra i siti Internet delle autorità di vigilanza nell’UE e negli Stati UnitiRisposte dell’ESMA, della BCE e della Commissione

Abbreviazioni06ABS: Titolo garantito da attivitàANC: Autorità nazionale competenteBCE: Banca centrale europeaCEREP: Registro centraleCESR: Comitato delle autorità europee di regolamentazione dei valori mobiliariCRA: Agenzie di rating del creditoECAF: Quadro di riferimento dell’Eurosistema per la valutazione della qualità creditizia (Eurosystem credit assessmentframework)ECAI: Agenzia esterna di valutazione del merito di creditoESMA: Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercatiIOSCO: Organizzazione internazionale delle commissioni per i valori mobiliariNRSRO: Organizzazione per i rating statistici riconosciuta a livello nazionale (Nationally Recognized Statistical RatingOrganization)Regolamento CRA: Regolamento sulle agenzie di rating del creditoRMBS: Titoli garantiti da mutui ipotecari su immobili residenziali (Residential Mortgage Backed Securities)SEC: Commissione per i titoli e gli scambi degli Stati Uniti (Securities and Exchange Commission (United States))SOCRAT: Vigilanza dello strumento delle agenzie di rating del credito

07SintesiILa crisi finanziaria globale del 2008 ha attirato l’attenzione sul ruolo delle agenzie di rating del credito (CRA)e sulle ripercussioni per i mercati finanziari dei lororating. Le attività delle CRA, che all’epoca erano pocoregolamentate in Europa, sono entrate nell’ordine deilavori legislativi dell’Unione europea (UE).IIL’Autorità europea per gli strumenti finanziari e i mercati(ESMA) è stata istituita il 1 gennaio 2011. Fra i suoi compiti principali figura la regolamentazione delle agenzie dirating del credito registrate nell’UE. A tal fine, sono staticonferiti all’ESMA poteri esclusivi per quanto concernela registrazione delle agenzie di rating del credito, ilmonitoraggio del loro operato e l’adozione di decisioni divigilanza. Attualmente, l’ESMA esercita la vigilanza su 23agenzie di rating del credito registrate nell’UE.IIIL’ESMA è riuscita a imporsi come autorità di vigilanzadelle agenzie di rating del credito (CRA) nell’UE? Secondole conclusioni generali della Corte, l’ESMA è riuscita inpoco tempo a porre buone basi per svolgere l’eserciziodi vigilanza delle CRA nell’UE, anche se vi è ancora spazioper ulteriori miglioramenti.IVL’ESMA ha assunto il compito di registrare le agenzie dirating del credito assolto in precedenza dalle autoritànazionali competenti, riuscendo a ridurre la durata mediadel processo di registrazione. Tuttavia, il processo rimanecomplesso a causa dell’attuale quadro di regolamentazione. Sebbene le metodologie di rating del creditodebbano essere rigorose, sistematiche, continuativee soggette a convalida, la documentazione dell’ESMAsottoposta ad audit riguardante il processo di registrazione era incentrata principalmente sul loro carattererigoroso. Inoltre, poiché il regolamento CRA è pocochiaro in materia di definizione dei criteri metodologici,l’ESMA si trova ad affrontare ulteriori sfide poste dallaloro interpretazione e dal conseguimento di un’intesacomune con le CRA.VLe attuali norme dell’Eurosistema non garantiscono unpiano di parità per tutte le CRA registrate presso l’ESMA.L’Eurosistema accetta solo rating emessi da quattroCRA registrate presso l’ESMA come agenzie esterne divalutazione del merito del credito nell’ambito del quadrodi riferimento dell’Eurosistema per la valutazione dellaqualità creditizia, il che crea una struttura di mercatoa due livelli ponendo le piccole CRA in una situazione disvantaggio.VIL’ESMA si avvale di una procedura adeguatamente consolidata per l’individuazione dei rischi. Tuttavia, l’assenza diprove documentali ha reso difficile capire il motivo percui per taluni rischi è stato ridefinito il grado di priorità.Inoltre, manca una giustificazione documentata delmotivo per cui l’ESMA ha effettuato indagini limitate incerte aree ad alto rischio.VIIAnche se l’ESMA ha posto buone basi per il suo approccio alla vigilanza, le sue regole e i suoi orientamentinon sono completi. Essendo la documentazione e glistrumenti di monitoraggio interno alquanto rudimentali,non è stato sempre possibile risalire al lavoro di vigilanzasvolto, né alle analisi e alle relative conclusioni. La documentazione di alcune fasi intermedie delle indagini eraincompleta.VIIILa Corte ha esaminato l’esercizio di vigilanza dell’ESMA indue aree: la valutazione delle metodologie e i potenzialiconflitti di interesse. Durante il suo lavoro di vigilanzacontinuativa e le indagini svolte, l’ESMA ha valutatouna serie di aspetti correlati in base ai criteri normativi.Tuttavia, l’ambito delle attività di vigilanza dell’ESMA nonè ancora completo e permangono aree che potrebberoessere ulteriormente esaminate in futuro.

08SintesiIXLa divulgazione al pubblico è particolarmente importante perché consente ai potenziali investitori di effettuare le proprie analisi prima di decidere se fare affidamento sui rating del credito. L’ESMA ha verificato ladivulgazione al pubblico delle CRA nell’ambito del suolavoro di vigilanza continuativa. Una valutazione dettagliata per tutte le CRA è stata avviata alla fine del 2014.XL’ESMA dispone di una banca dati, una sorta di registrocentrale online (denominato CEREP) che non ha equivalenti in altre giurisdizioni di regolamentazione e grazie alquale, l’ESMA fornisce informazioni armonizzate e facilmente accessibili sulla performance, in termini di rating,di tutte le CRA registrate e certificate. Tuttavia, la Corteesprime perplessità circa l’adeguatezza dei dati statisticisintetici divulgati e le verifiche effettuate dall’ESMA perquanto riguarda i dati trasmessi al CEREP.Raccomandazioni della CorteXIL’ESMA dovrebbe:a)documentare in modo adeguato la valutazioneeffettuata su tutti i requisiti normativi riguardanti lemetodologie di rating del credito durante il processodi registrazione;b) migliorare la tracciabilità del processo di individuazione dei rischi, mantenere un registro delle modificheal livello dei rischi e documentare le ragioni dellaclassificazione dei rischi in ordine di priorità.L’ESMA dovrebbe inoltre monitorare tutte le areead alto rischio che beneficerebbero di un ulteriorelavoro di vigilanza;c)aggiornare continuamente il proprio manuale di vigilanza e la propria guida alla vigilanza per integrarvile conoscenze e l’esperienza acquisite.L’ESMA dovrebbe stabilire orientamenti interni perla documentazione efficace delle indagini, al finedi dimostrare e garantire che tutte le conclusionisiano suffragate da analisi adeguate degli elementiprobatori;La creazione di uno strumento informatico di vigilanza dedicato migliorerebbe la condivisione delleconoscenze, chiarirebbe la responsabilità dei compiti, faciliterebbe l’esame del lavoro svolto e migliorerebbe la comunicazione all’interno dei gruppi divigilanza;d) esaminare tutti gli aspetti importanti dell’ideazionee dell’attuazione delle metodologie CRA non ancoratrattati;e)esaminare in maniera strutturata i sistemi messi inatto da parte delle CRA per affrontare i conflitti diinteresse e, in particolare, quelli relativi alle attivitàdi negoziazione degli analisti di rating e alle operazioni finanziarie. Inoltre, l’ESMA dovrebbe testarel’esattezza delle informazioni ricevute dalle CRA suiconflitti di interesse;f)considerare la messa a punto di ulteriori orientamenti sugli obblighi di informativa per migliorare,nel complesso, le pratiche di comunicazione delleagenzie di rating del credito;g) monitorare e migliorare il contenuto informativodei dati presenti nel CEREP sulla base delle miglioripratiche per comunicare la performance dei rating;nonchéh) pubblicare tutta la normativa applicabile e i documenti pertinenti e semplificare l’utilizzo del sito.

09Introduzione01Le agenzie di rating del credito (CRA)formulano pareri che contribuisconoa ridurre l’asimmetria delle informazioni fra i mutuatari, gli enti creditizi e glialtri partecipanti al mercato. I rating delcredito (o rating) sono uno strumentoimportante per i mercati azionari eobbligazionari in quanto contengonoinformazioni per gli investitori e glioperatori di mercato, che in alcuni casisostituiscono persino la diligenza dovutadegli investitori.Riforme dellaregolamentazione02Anche se in molti casi le autorità di regolamentazione si sono basate sui rating,in realtà per molti anni le CRA non eranoregolamentate. L’approccio principaleprevedeva una sorta di autoregolamentazione basata sulle migliori pratichegeneralmente accettate sviluppatedall’Organizzazione internazionale dellecommissioni sui valori mobiliari (IOSCO),riconosciuta come l’organismo di normazione internazionale per il settore deivalori mobiliari.03Nel 2006, la Commissione ha conclusonella sua comunicazione sulle agenziedi rating del credito che una normativamorbida, associata all’autoregolamentazione da parte delle CRA, sulla base deiprincìpi fissati dalla IOSCO, era sufficiente per affrontare le principali questioni a proposito delle quali sono stateespresse preoccupazioni relativamentealle CRA1. Le CRA erano regolamentatesolo in alcune aree, come l’abuso diinformazioni privilegiate (insider trading) e la manipolazione del mercato,le attività degli enti creditizi e l’adeguatezza patrimoniale degli enti creditizi.Il Comitato delle autorità europee diregolamentazione dei valori mobiliari(CESR)2 è stato incaricato di monitorarela conformità delle CRA alle norme dellaIOSCO, mentre la Commissione avrebbe dovuto monitorare costantementegli sviluppi del settore. Tuttavia, la crisifinanziaria del 2008 ha aperto ampiediscussioni riguardo al funzionamentodelle CRA, che hanno portato la Commissione a presentare nel novembre 2008una proposta intesa a regolamentare leagenzie di rating del credito.04Il regolamento CRA è stato adottato nelsettembre 20093 imponendo alle CRA di:— registrarsi presso un’autorità nazionale di vigilanza, se operativanell’UE;— comunicare modelli, metodologiee ipotesi principali sottesi all’elaborazione dei loro rating; nonché— sottoporsi alla vigilanza delle autorità nazionali di regolamentazione deivalori mobiliari secondo il modello«paese di origine-paese ospitante» 4.05La relazione de Larosière5 ha incoraggiato l’UE a rafforzare la regolamentazionee la vigilanza delle CRA. La relazioneraccomandava il passaggio dei compitidi registrazione e vigilanza delle CRAdalle autorità nazionali competenti a unorganismo europeo centralizzato.1Comunicazione dellaCommissione sulle agenzie dirating del credito (GU C 59dell’11.3.2006, pag. 2).2Il predecessore dell’ESMA,fondato nel 2001.3Regolamento (CE)n. 1060/2009 del Parlamentoeuropeo e del Consiglio, del16 settembre 2009, relativoalle agenzie di rating delcredito (in appresso ilregolamento CRA) (GU L 302del 17.11.2009, pag. 1).4Il modello prevede unconsiglio delle autorità divigilanza composto di tutte leautorità nazionali di vigilanzadei paesi in cui la CRA opera.Questo modello è statoutilizzato anche per lavigilanza bancaria nell’UE.5Nel novembre 2008 laCommissione ha autorizzatoun gruppo di esperti di altolivello, presieduto da Jacquesde Larosière, a formulareraccomandazioni su comerafforzare i meccanismieuropei di vigilanza al fine diproteggere i cittadini in modopiù efficace e ripristinare lafiducia nel sistema finanziario.Nel febbraio 2009, il gruppode Larosière ha pubblicato lasua relazione finale.

10Introduzione06L’ESMA è stata istituita il 1 gennaio20116 nell’ambito del Sistema europeodi vigilanza finanziaria (SEVIF). Il SEVIFcomprende l’ESMA, l’Autorità bancariaeuropea (ABE)7 e l’Autorità europea delleassicurazioni e delle pensioni aziendalie professionali (EIOPA) che, insieme alleautorità nazionali di vigilanza (ANV), ilcomitato europeo per il rischio sistemico (CERS) e il comitato congiunto delleautorità europee di vigilanza costituiscono l’attuale architettura della vigilanzaeuropea. L’obiettivo principale dell’ESMAè, in particolare, proteggere l’interesse pubblico, garantendo l’integrità, latrasparenza, l’efficienza e il regolarefunzionamento dei mercati finanziari.07Nel luglio 2011 sono stati conferitiall’ESMA poteri esclusivi di vigilanzasulle CRA registrate nell’UE8.08Più di recente (nel maggio 2013) è stataapprovata una terza tornata legislativa,con la finalità di ridurre l’affidamentoeccessivo degli investitori sui rating delcredito e di migliorare la qualità delrating del debito sovrano per gli Statimembri dell’UE9.Le principalicaratteristiche delregolamento CRA6Regolamento (UE)n. 1095/2010 del Parlamentoeuropeo e del Consiglio, del24 novembre 2010, cheistituisce l’Autorità europea divigilanza (Autorità europeadegli strumenti finanziari e deimercati), modifica la decisionen. 716/2009/CE e abroga ladecisione 2009/77/CE dellaCommissione (GU L 331 del15.12.2010, pag. 84).7Nel luglio 2014 la Corte deiconti europea ha pubblicato larelazione speciale n. 5/2014intitolata «La vigilanzabancaria europea prendeforma: l’ABE e il suo contesto indivenire» (http://eca.europa.eu), che è la prima relazionespeciale della Corte dei contisulle riforme nel quadronormativo e di vigilanza delsettore finanziario nell’UE.8Questa modifica alregolamento CRA è notaanche come CRA II.9Questa modifica alregolamento CRA è notaanche come CRA III.09La finalità principale del regolamentoCRA è tutelare gli investitori e garantirela stabilità dei mercati finanziari nell’UEe si applica alle CRA con sede nell’UEche emettono rating del credito comunicati al pubblico o distribuiti previoabbonamento10.10Il regolamento contiene un livellosignificativo di disposizioni prescrittivesulla modalità di gestione dei conflitti diinteresse da parte delle CRA.11Il regolamento disciplina i processi dipreparazione e le metodologie per generare i rating del credito. Le CRA devonoutilizzare metodologie di rating «rigorose, sistematiche, continuative e soggettea convalida sulla base dell’esperienzastorica, inclusi test retrospettivi»11. Tuttavia, il regolamento CRA non interferiscecon il contenuto dei rating del credito12.12Il regolamento CRA si propone di aumentare la trasparenza imponendo alleCRA di comunicare le rispettive metodologie di rating e le ipotesi principaliutilizzate. Questa trasparenza intendeconsentire ai partecipanti al mercato divalutare con maggiore precisione se i rating riflettano adeguatame

Indice 04 56-89 Parte III — Vigilanza 56-59 La vigilanza continuativa e le indagini dell’ESMA 60-75 Il processo di vigilanza è stato elaborato e attuato, ma è necessario del tempo perché maturi 61-62 L’ESMA ha posto buone basi per una vigilanza efficace delle CRA 63-68 Gli orientamenti interni e gli strumenti di monitoraggio potrebbero essere ulteriormente sviluppati per

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