MODELO DE EVALUACIÓN DE PROGRAMAS DE SALUD
SECRETARÍA DE SALUD Y BIENESTARSOCIAL DEL ESTADO DE COLIMAMODELO DE EVALUACIÓNDE PROGRAMAS DE SALUDMANUAL DE OPERACIÓNColima, Col., diciembre de 2014
SECRETARÍA DE SALUD Y BIENESTAR SOCIAL DEL ESTADO DE COLIMASecretaría de Salud y Bienestar Social del Estado de ColimaEdición y elaboración en México, D.F, 2014Autores: Carlos H. Álvarez Lucas, Dr. Agustín Lara Esqueda, Dra. Claudia Torres Lepe, Esp. Luzdel Cármen Covarrubias Ortíz, Ing. Elvin Guillermo Espinoza, Lic. Martín Toscano Reyes.Agradecimientos al personal directivo de la Secretaría Estatal de Salud por su colaboraciónen la revisión de la versión final del documento, especialmente a: Dr. Gustavo GudiñoCórdova, Dr. Edgardo Bueno Sánchez, Ing. Ricardo Jiménez Herrera, Dr. José Ismael Mariscal,Lic. Aurelio Buenrostro Mariscal, Dr. Cristóbal Ruíz Gaitán López. Al resto del personaloperativo de nivel estatal, jurisdiccional y hospitalario se le agradece su participación einterés por las acciones realizadas con motivo de la elaboración del Modelo.1
MODELO DE EVALUACIÓN DE PROGRAMAS DE SALUDLa evaluación es una ciencia de grantrascendencia social cuyo valor en el campode la salud no se discute, pero continúaaún en permanente proceso deconstrucción.Carol Weiss2
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MODELO DE EVALUACIÓN DE PROGRAMAS DE SALUDPresentaciónLa publicación del presente Manual de Evaluación, constituye unesfuerzo más de la Secretaría de Salud y Bienestar Social del Estadode Colima, por mejorar la calidad y oportunidad de la atenciónmédica, preventiva y de control de riesgos sanitarios que se otorgaa la población general y a los beneficiarios de los programas yservicios de salud (PSS). Su elaboración va más allá de lospropósitos tradicionales de la evaluación institucional, al contribuir,mediante su aplicación por parte del personal de salud, a la rendición de cuentas de lapresente administración y al desarrollo de competencias profesionales en estesignificativo componente de la gestión de servicios de salud.La importancia de su aplicación no solo estriba en la utilización de los conceptos ymetodologías de evaluación aquí descritos, para llegar al conocimiento de lo que se estáhaciendo bien e identificar deficiencias que deben ser corregidas, sino también en elreconocimiento de la evaluación como un imperativo ético y una responsabilidad socialante las comunidades, grupos de población y usuarios de los PSS a quienes van dirigidaslas acciones de salud.El enfoque integral y metodológico del Manual, abre posibilidades para involucrar atodas las dependencias del Sector, organismos colegiados afines y a la propia sociedadcivil para avanzar, desde una perspectiva democrática y de amplia participación social, ala construcción de una cultura de gestión en salud orientada a resultados y hacer de losPSS, como bien se ha señalado, un mecanismo de redistribución de los recursos en saludque lleven a la reducción de las desigualdades, con criterios de equidad y justicia social.Diseñado con una visión global y con contenidos didácticos sencillos, el Manualposibilita, mediante su aplicación continua y revisión crítica, el desarrollo de competenciasy experiencias institucionales útiles para el personal de salud involucrado en desarrollo delas acciones de evaluación de los PSS. Incluye el marco general y las bases conceptuales dela evaluación, así como la metodología básica que conlleva el proceso de la evaluación,hasta su informe final. El contenido del Manual se complementa con una guía general deevaluación e información específica, que puede ser de utilidad a los lectores, para unamejor comprensión de su contenido y efectividad en la aplicación del mismo.Dr. Agustín Lara EsquedaSecretario de Salud y Bienestar Social del Estado de Colima4
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MODELO DE EVALUACIÓN DE PROGRAMAS DE SALUDÍndiceIntroducciónCapítulo 1. El contexto general de la evaluación en saludCapítulo 2. Antecedentes, importancia y marco legal de la evaluación deprogramas de saludCapítulo 3. Bases conceptuales y metodológicas de la evaluación81014193.1 Conceptos básicos y definiciones193.2 Enfoques y alcances de la evaluación253.3 Modelo conceptual y metodológico de evaluación de programas30Capítulo 4. Guía Metodológica para la evaluación de programas344.1 Propósitos de la guía344.2 Etapas y pasos de la evaluación344.3 Formulación de preguntas de evaluación de estudio464.4 Diseño de la evaluación y análisis de la información534.5 Organización, trabajo de campo y elaboración de informes63Bibliografía consultada67Anexos686
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MODELO DE EVALUACIÓN DE PROGRAMAS DE SALUDIntroducciónEl objetivo de esteManual es el deproporcionar a losresponsables deprogramas yservicios de salud,los fundamentos deevaluación.El objetivo de este Manual es el de proporcionar a los responsables deprogramas y servicios de salud, los fundamentos de evaluación que todoprofesional de la salud pública y la práctica médica debe conocer parallevar a cabo y/o colaborar en el diseño de acciones institucionales deevaluación, dentro del ámbito de su competencia. Para ello se presentanlos elementos básicos que involucra el proceso de la evaluación, conreferencia especial a los conceptos, metodología, técnicas de recolección yanálisis de información, así como los requisitos para la elaboración deinformes de resultados.El Manual cumple un doble objetivo, al proporcionar en primera instancia,las bases para la autoevaluación en salud con participación de todo elequipo de salud e incidir por otro lado, en la capacitación de losresponsables de los PSS en el Estado, como medida para contribuir alcumplimiento de la normatividad que establece el marco legal yprogramático de la gestión en salud, en sus distintos niveles de operación.Constituye un esfuerzo de carácter institucional, que requiere de revisionesSu aplicaciónrequiere de laparticipación deequiposmultidisciplinariosy profesionales dela salud que haránuso del mismo,para medir losresultados yfortalecer laconducción de losprogramas.contínuas para su utilización efectiva y consolidación progresiva dentro delos PSS a cargo de la Secretaría Estatal, por lo que se recomienda suaplicación cuidadosa para abordar de manera integral los diferentesaspectos y componentes de operación que serán objeto de estudio yevaluación. Dado el carácter introductorio del Modelo aquí propuesto y lacomplejidad que pueden llegar a revestir las Acciones de Evaluación deProgramas (AEP), su aplicación requiere de la participación de equiposmultidisciplinarios y profesionales de la salud que harán uso del mismo,para medir los resultados y fortalecer la conducción de los programas yáreas a su cargo.Al formar parte de la rendición de cuentas, es conveniente involucrar a losdistintintos actores que intervienen en la operación de los programas que8
SECRETARÍA DE SALUD Y BIENESTAR SOCIAL DEL ESTADO DE COLIMAserán objeto de evaluación, es decir, al personal de salud de los SESA deColima y sus equivalentes en otras instituciones del Sector, sin dejar delado la participación de otras dependencias afines y actores estratégicos dela sociedad civil afines a esta área de desarrollo social.El presente Manual se estructura alrededor de cuatro capítulosconformados de la siguiente manera:Capítulos 1 y 2. Se analiza el contexto nacional y estatal del perfil de saludy de la prestación de servicios que justifican el desarrollo y mejora de losEl documentodescribe losantecedentes,importancia ymarco legal de laevaluación deprogramas de saludque le dan sustentoa las acciones deevaluación. Serevisan las basesteóricas ymetodológicas y sedesarrolla una guíasimplificada para laevaluación deprogramas desalud.procesos de gestión en salud, en donde la evaluación y otros mecanismosde rendición de cuentas son la base para una adecuada y eficienteconducción de los procesos operativos. Se describen también losantecedentes, importancia y marco legal de la evaluación de programas desalud que le dan sustento a las acciones de evaluación.Capítulo 3: Se revisan las bases teóricas y metodológicas de la evaluación,con énfasis en la revisión de conceptos y definiciones clave en torno a laevaluación de programas de salud. Se analizan distintos enfoques de laevaluación, como base para la propuesta de un Modelo de Evaluaciónaplicable a la evaluación de programas en el Estado de Colima.Capítulo 4. Se desarrolla una guía simplificada para la evaluación deprogramas de salud que incluye la ejecución ordenada de los distintospasos del proceso evaluativo. Se complementa con ejercicios prácticos quellevan a un mejor entendimiento de su contenido. En este capítulo sepresentan los elementos que conllevan la planeación y organización de laevaluación, su logística y definición de aspectos administrativos, así comolos componentes de un informe, con la especificación de hallazgos ylecciones aprendidas. Finalmente, se anexa una lectura que sustenta laorientación del Manual y se enlista la bibliografía utilizada.En todo momento, el Manual se ilustra con cuadros y gráficos quepretenden darle un sentido más didáctico a la información aquí contenida yse complementa con un ejercicio práctico a lo largo de todo el documento.9
MODELO DE EVALUACIÓN DE PROGRAMAS DE SALUDCapítulo 1. El contexto general de la evaluación en saludLa prestación de losservicios de saludconstituye un bienpúblico que obligaa la conducción ymanejo adecuadode los recursos quese utilizan en suoperación.La prestación de los servicios de salud se encuentra inmersa en los grandesobjetivos de gobierno y los requerimientos que emanan de los diferentessectores de la población. Constituye en sí misma, un bien público queobliga a la conducción y manejo adecuado de los recursos que se destinana los objetivos ya señalados y en consecuencia, al desarrollo de losmecanismos necesarios que permitan avanzar hacia el bienestar público yuna mayor calidad de vida en la población.Al vincularse estrechamente con la dinámica social, económica, cultural yotras esferas del entorno nacional, estatal y local, la salud forma parte delas necesidades de mayor trascendencia en las sociedades contemporáneasde todos los sectores de la población. Así se refleja para la población deMéxico, en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.1El reconocimiento formal de los derechos humanos definidos en la CartaMagna, sus reformas, leyes secundarias y disposiciones reglamentarias, dacuenta de la importancia que reviste la salud de los mexicanos comocomponente ineludible del desarrollo nacional. El acceso a la prestación delos servicios de salud y las garantías individuales que protegen por igual aEl acceso a losservicios de salud ylas garantíasindividuales queprotegen por iguala todos loshabitantes del país,son derechoshumanosesenciales que nopueden dar marchaatrás: una visión encontrario, debe serrechazada.todos los habitantes del país, son derechos humanos esenciales2 que nopueden dar marcha atrás: una visión en contrario, debe ser rechazada.La prestación de los servicios de salud es un deber constitucional que seconfiere al Estado Mexicano, en tanto este último dispone de recursos y lafacultad que los ciudadanos le han delegado para una adecuadasupervisión y organización de los mismos. De ello se desprende elcompromiso del Estado Nacional para proteger a los individuos, la familia yla comunidad, por ser éstos, la base de la sociedad.3 En este entendido, laadministración pública y sus mecanismos de control de gestión, cobran una1Álvarez LC. Pandemias y Desastres. Retos para la Seguridad Nacional en México. Mimeo. INAP, México, 2012.Cárdenas Jaime y colaboradores. Para entender la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos.Ediciones NOSTRA, México, 2007, p. 30.3 Ibíd., p. 46.210
SECRETARÍA DE SALUD Y BIENESTAR SOCIAL DEL ESTADO DE COLIMArelevancia singular, al reflejar en sus principios básicos, la obligatoriedadque conlleva un adecuado y eficiente manejo de los recursos destinados alos propósitos del bienestar y el progreso social, entre ellos el derecho a lasalud.La administraciónpública debecontribuir a lamejora ypreservación de lasalud para una vidamás digna y conigualdad deoportunidades, alposibilitar loselementos paraorganizar, dirigir ycontrolar losrecursos dedicadosa este importanterubro del desarrollonacional.Con independencia de sus diferentes marcos de referencia, enfoques yesquemas de aplicación, la administración pública debe contribuir a lamejora y preservación de la salud para una vida más digna y con igualdadde oportunidades, al posibilitar los elementos para organizar, dirigir ycontrolar, los recursos dedicados a este importante rubro del desarrollonacional. Con el devenir de la transformación política y social en México yel reconocimiento de la salud como un derecho universal, el EstadoMexicano y las instituciones encargadas de ello, se obligan también aasumir un rol preponderante en la búsqueda de una salud pública deresultados tangibles y moderna en su operación.4 A ello también apunta elPlan Estatal de Desarrollo 2009-2015 del Estado de Colima.De lo anterior se deriva la necesidad de una prestación de serviciosinteligente, ágil y eficiente, que encare las necesidades reales de salud enuna sociedad, donde los mayores esfuerzos se deben encausar hacia lossectores de población más desprotegidos y por tanto, a la emergencia yapresente de un perfil epidemiológico y demográfico en rápida transiciónque lleva, sin lugar a dudas, a mayores retos y compromisos para encararen toda su dimensión, los daños y riesgos de mayor importancia para lasalud pública presente y futura de la población mexicana.La afectación por desastres naturales y las epidemias nacionales o brotesde enfermedades recurrentes, que también afectan al Estado de Colima,como el VIH/SIDA, la obesidad y la diabetes (ECNT)5, los accidentes viales,4511Álvarez LC. Pandemias y Desastres. Op.cit.De acuerdo con la OMS, la carga mundial de enfermedades no transmisibles (ENT) sigue aumentado y hacerle frenterepresenta uno de los mayores desafíos para el desarrollo del siglo XXI. La OMS estima que dos tercios de los 57 millonesde defunciones ocurridas a nivel mundial en 2008 se debieron a ENT y de éstas, 80% se registraron en países de ingresomedio o bajo, ese mismo año. Los Estados Miembros de la ONU, convinieron por primera vez que dichas enfermedadesconstituían un obstáculo importante para el desarrollo económico, la sostenibilidad ambiental y la reducción de la pobreza.Disponible en: http//:www.who.int/nmh/2012/action plan20726.pdf.
MODELO DE EVALUACIÓN DE PROGRAMAS DE SALUDlas adicciones, la influenza y el dengue, así como la precaria situación devulnerabilidad climática y de exposición a riesgos sanitarios en ampliasextensiones geográficas del país, son solo un recuento general de los retosnacionales y escenarios futuros en salud pública que se pueden agravar, deno actuar con la responsabilidad debida e iniciar las acciones requeridas deprevisión y respuesta.Al reconocer la importancia de estos hechos de interés público en salud,siempre presentes en el seno de la sociedad, se entiende la emergencia deprofundizar en las opciones que ofrece la administración pública -y sucomponente de gestión de servicios de salud- como mecanismo de Estado,para coadyuvar al entendimiento y delimitación de los determinantes y lagravedad de las urgencias epidemiológicas que requieren de la acción degobierno.En este contexto decompromisos yretos, las nuevasprioridades deprevención ypromoción de lasalud enmarcadasen los diferentesplanes y programasdel Sector y elmarco legalvigente,constituyen el ejede la salud públicaen México.En este contexto de compromisos y retos institucionales, las nuevasLa poblacióncolimense hamostrado unatransformaciónfavorable en susindicadores desalud, si bien sereconoce lanecesidad deconsolidar losavances alcanzadosa la fecha.Al igual que en otras entidades federativas y regiones del país, la poblaciónprioridades de prevención y promoción de la salud, enmarcadas en losdiferentes planes y programas del Sector y el marco legal vigente,constituyen el eje de la salud pública en México. Con ello, se busca avanzara mejores condiciones de salud y acceso a la prestación de los servicios, loque lleva a la necesidad de realizar cambios estructurales y progresostécnico-administrativos en el ámbito de la atención a la persona y lacomunidad. El Estado de Colima no es ajeno a este conjunto de prioridadesy expectativas en beneficio de su población.colimense ha mostrado una transformación favorable en sus indicadoresde salud, si bien se reconoce la necesidad de consolidar los avancesalcanzados a la fecha y en todo caso, aminorar los rezagos y las brechas desalud que persisten entre los distintos grupos sociales al interior de laentidad. La disminución paulatina de la mortalidad general y las tasas denatalidad son reflejo de lo anterior, al haber condicionado una mayoresperanza de vida y mayores niveles de bienestar en la población.12
SECRETARÍA DE SALUD Y BIENESTAR SOCIAL DEL ESTADO DE COLIMAEl cambio demográfico y los procesos de transición epidemiológicatambién presuponen transformaciones constantes que inciden en elpanorama estatal de salud, representado décadas atrás por lasenfermedades infecciosas, parasitarias y las asociadas con la presencia deriesgos sanitarios en amplios sectores de la población. A semejanza de loque ocurre a nivel nacional, Colima enfrenta problemas de salud diversos,vinculados principalmente con los estilos de vida de la población y lascondiciones del entorno que envuelven la vida cotidiana de los individuos,las familias y sus comunidades.Destacan por su importancia, la mortalidad por enfermedades del corazón,tumores malignos, diabetes mellitus, accidentes, enfermedad cerebrovascular y otras más, como los suicidios y las lesiones de causa externa, queen conjunto concentran dos tercios de las causas de muerte en lapoblación, si bien, la demanda de servicios no deja de lado la atención deenfermedades infecciosas de alta endemicidad, así como la atención delparto y otras necesidades preventivas y de control de la madre, reciénnacidos y los adultos mayores.La concentración urbana en algunos municipios y las dificultades de accesoa los servicios de salud en ciertos sectores, son variables significativas queAl inicio de estaadministración sedefinieron lasprioridades enmateria de salud2009-2015. En ellasse consideraron losmecanismos derendición de cuentasy transparencia en elmanejo de losrecursosinstitucionales. Aello contribuye laaplicación delpresente modelo deevaluación.contribuyen de igual forma a la creciente demanda de servicios y los altoscostos de operación, lo que puede incidir en la viabilidad y sostenibilidaddel Sistema Estatal de Salud (SES) en la entidad. Con el incremento de lademanda de servicios y la magnitud de la carga de enfermedad, se ejerceuna presión muy importante que motiva a la modernización del SES pararesolver los retos de la salud pública ya señalados.Con este motivo, se definieron al inicio de esta administración, lasprioridades en materia de salud en el marco del Plan Estatal de Desarrollo(PED) 2009-2015.6 En ellas, se consideró la necesidad de contar conmecanismos permanentes de rendición de cuentas y transparencia en elmanejo de los recursos institucionales, para informar a la ciudadanía sobre613Gobierno de Colima. Plan Estatal de Desarrollo 2009-2015. Colima, 2009.
MODELO DE EVALUACIÓN DE PROGRAMAS DE SALUDlos resultados de su aplicación y avanzar así, a un gobierno democrático yeficiente, de cara a los compromisos con la sociedad. A ello contribuye laaplicación del presente Manual.CAPÍTULO 2. Antecedentes, importancia y marco legal de laevaluaciónde programas de salud.En el campo de lasalud, la evaluaciónha adquirido unarelevancia cada vezmayor, dadas lasventajas ybeneficios quederivan de suaplicación paraavanzar en la
médica, preventiva y de control de riesgos sanitarios que se otorga a la población general y a los beneficiarios de los programas y servicios de salud (PSS). Su elaboración va más allá de los propósitos tradicionales de la evaluación institucional, al contribuir, mediante su aplicación por parte del personal de salud, a la rendición de .
implementable. Uno de estos modelos es el modelo relacional, el cual será el objeto de estudio de este tema. El modelo relacional, además de diferenciarse del modelo Entidad-Relación en que es un modelo de implementación, se diferencia en que es un modelo lógico basado en registros en lugar de ser un modelo lógico basado en objetos.
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Con el modelo hacemos una simulación de la estructura real. Para que el modelo estructural tenga utilidad, debe reunir dos condiciones: a) Debe parecerse a la estructura real. El comportamiento que vamos a analizar es el del modelo, no el de la estructura real. Cuanto más cerca estén los dos, más útil será el modelo.
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con los observables en el mundo. Definición de modelo Fuente: Tomado de Fuentes (1990). Área Académica de Ingeniería y Arquitectura Modelo Observador Sistema real Definición de modelo La relación de correspondencia entre el objeto real y el modelo debe ser al menos parcialmente reversible y
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