Los Sistemas De Información, Monitoreo Y Evaluación Y Su .
tJniversidaa de Buenos AiresFaG:ultafl de Ciencias ·EconómicasBiblioteca "Alfredo IJ. P-ala i0s"Los sistemas de información,monitoreo y evaluación ysu vinculación con la gestiónpor resultados: el caso dela administración públicanacional de argentinaGrandi, Matías Manuel2015Cita APA: Grandi, M. (2015). Lossiste m asde información, mon itore oy e v a luaci ón y su v incul ación con la g e stión por re sul tados: e lcasode la adm in istración púb lica n acion a l de arg e n tin a .B ue n os Aire s: Un i v e rsidadde B ue n os Aire s.F acultadde Cie ncias Econ ó m icas. Escue la de Estudiosde PosgradoEste documento forma parte de la cole cción de te sis de posgrado de la Bibliote ca Central "Alfre do L. Palacios".Su utilización de be se r acompañada porla cita bibliográfica conre conocimiento de la fuente .Fuente: Bibliote ca Digitalde la Facultad de Ciencias Económicas - Universidad de Buenos Aire sTesis Posgrado 001502/0395
Universidad de Buenos AiresFacultad de Ciencias Económicas - Escuela de Estudios dePosgradoAsociación Argentina de Presupuesto y AdministraciónFinanciera PúblicaEspecialización en Gestión Pública por ResultadosLos Sistemas de Información, Monitoreoy Evaluación y su vinculación con laGestión por Resultados. El caso de laAdministración Pública Nacional deArgentinapor Matı́as Manuel GrandiLicenciado en Economı́aCohorte 2012-2013Tutor de la TesinaNorberto Carlos PerottiLicenciado en Economı́aNoviembre de 2015
EvaluaciónI- AUTOR DEL TRABAJO FINAL:Matı́as Manuel GrandiLicenciado en Economı́a2012-2013Fecha de presentación: noviembre de 2015II- TÍTULO DEL TRABAJO:Los Sistemas de Información, Monitoreo y Evaluación y su vinculación con laGestión por Resultados. El caso de la Administración Pública Nacional de ArgentinaIII- COMENTARIOS:A. Contenido abreviadoEste escrito es un documento cuyo contenido realiza una descripción de los sistemas de monitoreo y evaluación vigentes en la Administración Pública Nacionalanalizando la potencialidad de la integración de las tareas de los diferentes sistemas para lograr una más efectiva utilización de las herramientas de la evaluación.Ello fundamentado en la importancia de esa tarea para poder obtener mejorasconcretas en las acciones de planificación en las Jurisdicciones y Entidades delGobierno y en la ejecución de las polı́ticas por parte de esos organismos.B. Comentarios especı́ficos:Sobre su pertinencia y alcance estimo que el trabajo presenta una sı́ntesisde los principales sistemas de monitoreo y evaluación que abarcan unamplio espectro de esa actividad en la APN.El análisis es el apropiado a los efectos de sustentar las conclusiones a lasque arriba el autor.El desarrollo es fluido y no hay información redundante y repetida queobstaculice la lectura y la comprensión de los objetivos que se plantea elautor.Sobre la bibliografı́a utilizada: Presenta una extensa bibliografı́a referidaa las polı́ticas públicas, la gestión por resultados, y las implementación delos sistemas de monitoreo y evaluación, con un detallado análisis normativo, y entrevistas personales a los encargados de los organismos de mayortrascendencia en la materia.I
La organización y escritura del trabajo son adecuadas y concluyen enel buen resultado de un texto que resulta interesante en su desarrollo ysostiene adecuadamente las conclusiones a la que arriba.El trabajo es muy bueno en la fundamentación del porqué de la necesidadde una integración de las áreas de evaluación de la APN a los efectosde la mejora de la gestión de las polı́ticas públicas por parte de los queplanifican y ejecutan las mismas.IV- NOTA PROPUESTASe propone la nota de 8 (ocho) puntos.Lic. Norberto Carlos PerottiBuenos Aires, 12 de noviembre de 2015II
ÍndiceÍndice de AcrónimosIVPrólogo11. Introducción22. Sobre la Gestión por Resultados2.1. Marco conceptual . . . . . . . . . . . . .2.2. La Gestión por Resultados en Argentina2.2.1. Marco Normativo . . . . . . . . .2.3. ¿Qué es el PRODEV? . . . . . . . . . .2.3.1. PRODEV Cuenta A: Actividades2.3.2. PRODEV Cuenta B: Actividades.3. Los Sistemas de Monitoreo, Seguimiento y Evaluación en laAdministración Pública Nacional3.1. Sistema Integral de Seguimiento y Evaluación de la Gestión (SISEG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3.2. Objetivos y Metas Estratégicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3.3. Sistema de Identificación Nacional Tributaria y Social (SINTyS)3.4. Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de ProgramasSociales (SIEMPRO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3.5. Programa de Evaluación de Polı́ticas Públicas . . . . . . . . . . .4. Articulación los sistemas de información, evaluación y monitoreo4.1. Fortalezas de los sistemas de información, evaluación y monitoreo4.2. Aspectos a mejorar en los sistemas de información, evaluación ymonitoreo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4.3. Funcionamiento de los sistemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5. Conclusiones3345910111414151618212323242426A. Apendice28A.1. Programas monitoreados por el SIEMPRO . . . . . . . . . . . . . 28A.2. Evaluaciones realizadas por el SIEMPRO . . . . . . . . . . . . . 30Referencias32III
Índice de AcrónimosAFIP Agencia Federal de Ingresos Públicos.ANA Administración Nacional de Aduanas.ANSES Agencia Nacional de Seguridad Social.ANSSAL Administración Nacional de Seguro de la Salud.APN Administración Pública Nacional.BID Banco Interamericano de Desarrollo.BM Banco Mundial.CNCPS Consejo Nacional de Coordinación de Polı́ticas Sociales.DGI Dirección General Impositiva.GpR Gestión por Resultados.INDEC Instituto Nacional de Estadı́sticas y Censos.INSSJP Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados.JGM Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.LUA Legajo Único de Alumnos.MECON Ministerio de Economı́a y Finanzas Públicas.NGP Nueva Gestión Pública.ONIG Oficina Nacional de Innovación de la Gestión.ONP Oficina Nacional de Presupuesto.PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.POA Plan Operativo Anual.PpR Presupuesto por Resultados.PRODEV Programa de Apoyo a la Implementación de la Gestión para Resultados en la Administración Pública Nacional.IV
RENAPER Registro Nacional de las Personas.SEP Sistema de Evaluación PRODEV.SIEMPRO Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de ProgramasSociales.SISEG Sistema Integral de Seguimiento y Evaluación de la Gestión.SIM Sistema Integrado de Monitoreo.SINTyS Sistema de Identificación Nacional Tributaria y Social.SISFAM Sistema de Identificación y Selección de Familias Beneficiarias deProgramas y Servicios Sociales.V
PrólogoLa presente tesina se realizó en el marco de la Especialización en GestiónPública por Resultados dictada por la Facultad de Ciencias Económicas de laUniversidad de Buenos Aires y la Asociación de Presupuesto y AdministraciónFinanciera Pública.Tanto la Gestión por Resultados (GpR) como los sistemas de información,monitoreo y evaluación han tomado gran importancia en la AdministraciónPública Nacional (APN), que busca modernizar sus sistemas de gestión. Por talmotivo, el tema elegido cobra una gran importancia a la hora de analizar lasherramientas utilizadas por el Sector Público.A efectos de lograr un acabado análisis de las herramientas generadas a partirde la impronta de la GpR, se toma como punto de partida aquellos organismos,programas o proyectos creados a partir de la denominada Reforma del Estado,en la década del ’90, y profundizada en los últimos 10 años.Debido a mi trayectoria profesional en varios de los organismos que impulsanestás nuevas actividades, la tesina abunda en información obtenida en entrevistas realizadas de manera personal, un detallado análisis normativo y en unaseleccionada bibliografı́a teórica.Por último, un especial agradecimiento al tutor de esta tesina, el Lic. Norberto Perotti, quien apoyó en todo momento y firmemente la elaboración delpresente documento.1
1.IntroducciónLos sistemas de información, monitoreo y evaluación del sector público hantomado gran relevancia como herramientas para la toma de decisiones en lasultimas dos décadas. La necesidad de contar con información sobre el rumbo dela gestión y el desempeño de las polı́ticas públicas volvió a centrar la atención delos decisores en estas actividades, lo que provocó el desarrollo de nuevas áreas,programas y organismos para cumplir con esas funciones.Por otro lado, estos sistemas forman parte de los pilares fundamentales dela GpR, que aparecen generalmente citados en la bibliografı́a sobre el tema. LaGpR es una herramienta de gestión que se instaló en las agendas de los gobiernosdesde mediados de la década de los ’80, con el surgimiento de la Nueva GestiónPública (NGP), principalmente en Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda. Enlos paı́ses de América Latina, con los procesos de reforma de la década de los’90, se comenzaron a desarrollar instrumentos para mejorar la gestión del Estado“hacia adentro”. La GpR no tiene un modelo unı́voco de implementación. Lascaracterı́sticas propias de la normativa, la cultura organizacional y las formasde gobierno transforman cada burocracia en un caso único.En Argentina, en la APN, han existido diferentes intentos para dotar a lagestión de información de calidad, como para implantar sistemas de evaluacióndentro del ciclo de gestión de las polı́ticas públicas. El éxito de cada una deestas instancias ha dependido, en gran parte, del impulso polı́tico, la capacidadtécnica, y la fortaleza institucional. En el Poder Ejecutivo nacional de Argentina,las capacidades institucionales para diseñar, planificar, implementar, monitoreary evaluar polı́ticas difieren entre ministerios y agencias de gobierno, provocandoniveles heterogéneos en la calidad de las intervenciones. Esto no implica que noexista un sistema de GpR, pero si que las diferentes instancias de la misma esténcon diversos niveles de implementación y funcionamiento.El presente documento busca indagar sobre el funcionamiento de los sistemas, programas u organismos creados a la luz del procesos iniciado en los ’90con la denominada Reforma del Estado, y su vinculación con la GpR. Dentro losnuevos instrumentos generados por dicha Reforma, se destacan los sistemas deinformación, monitoreo y evaluación de programas y polı́ticas. Por este motivo,no se hará mención de otras importantes innovaciones como las referidas a latécnica presupuestaria, de importante avance en los últimos 20 años.En la Sección 2, se presenta un definición conceptual de la GpR, la cronologı́a de su desarrollo en en la APN, con un detallado análisis de la principalnormativa vinculada al proceso y la descripción del Programa de Apoyo a laImplementación de la Gestión para Resultados en la Administración PúblicaNacional (PRODEV), el programa que buscar apoyar la implementación de laGpR en Argentina. En la Sección 3 se describen los principales sistemas de información, monitoreo y evaluación generados en la APN, y en la Sección 4 secaracteriza el funcionamiento de los organismos descritos en el punto anterior,focalizándose en las necesidades que la herramienta de la GpR demandan de losmismos. Por último, se elabora una conclusión en función del análisis realizado.2
2.2.1.Sobre la Gestión por ResultadosMarco conceptualLa GpR forma parte de la agenda pública desde que se produjeron importantes transformaciones en la relación entre el Estado y la sociedad en las últimasdécadas. Sin embargo, no existe ni un modelo ni un modo de implementaciónunı́voco de los distintos instrumentos y es, precisamente, en estas diferenciasdonde se expresan el tipo de Estado que se busca y el compromiso que el Estadoasume con los ciudadanos.El inicio de este proceso debe rastrearse en la década de 1980, cuando se pusieron en marcha reformas administrativas-gerencialistas en los sectores públicosde paı́ses como Nueva Zelanda, Reino Unido y Australia y cuyo eje fue la modificación de la principal herramienta que tiene el Estado para asignar recursos, elsistema de presupuesto público, con el objeto de pasar de un sistema orientadoa los gastos a uno orientado a la búsqueda de resultados (David Arellano Gault,1999).El paradigma de la NGP promovió la modernización de las administracionespúblicas. En América Latina, a posteriori de las reformas orientadas a reducirel tamaño del Estado y sus funciones, comenzó la preocupación por reformar elEstado “hacia adentro” (Oszlak, 1999). Estos procesos se sustentaron tambiénen el diagnóstico realizado por los organismos multilaterales de crédito que apartir del año 1997 comenzaron a promover una serie de medidas destinadas amejorar la administración pública, fundándose en la necesidad de incrementarlas capacidades institucionales y de gestión estatal como premisa para lograr unbuen funcionamiento de los mercados.Como todo paradigma, la NGP presenta matices en su interior. En su versión más ortodoxa plantea transpolar técnicas de management o gerenciamiento,del sector privado al sector público, presentadas como neutrales polı́ticamentey aplicables a cualquier contexto y organización, con la finalidad de reorientar el servicio público hacia la demanda, bajo criterios de eficiencia, eficacia yeconomı́a.Con todo, la necesidad de planificar, obtener resultados y sustentar el mecanismo de toma de decisiones en un diagnóstico cientı́ficamente fundado de lasituación existente, no es ajena a la tradición de la estatalidad. Según RobertoGarcı́a López (2010), la GpR es una estrategia de gestión pública que conllevatomar decisiones sobre la base de información confiable acerca de los efectosque la acción gubernamental tiene en la sociedad. Varios paı́ses desarrolladosla han adoptado para mejorar la eficiencia y la eficacia de las polı́ticas públicas. En América Latina y el Caribe, señalan estos autores, los gobernantes yadministradores públicos muestran un interés creciente en esta herramienta degestión. En tal sentido, la GpR es una estrategia integral que toma en cuentalos distintos elementos del ciclo de gestión (planificación, presupuesto, gestiónfinanciera, gestión de proyectos, monitoreo y evaluación), subrayándose el papelque desempeñan estos elementos en la creación de valor público.La consolidación de este nuevo modelo de gestión pública, requiere una mo-3
dificación de la cultura administrativa que admita una definición clara de losobjetivos de la organización, focalizados en sus aspectos sustanciales y no comoprocesos administrativos formales, de manera que la evaluación de la gestiónpública se realice a través del cumplimiento de metas más que a partir, solamente, del respeto a reglas que, en muchas ocasiones, son auto-referidas por laburocracia. Se espera que de esa manera se fortalezca la capacidad de la administración pública para aprender de su desempeño y mejorar continuamente laprestación de servicios públicos.Siguiendo a la clasificación elaborada por el Sistema de Evaluación PRODEV(SEP) (Banco Interamericano de Desarrollo, 2013), la GpR divide al ciclo degestión en cinco pilares indispensables para que el proceso de creación de valorpúblico esté orientado a lograr resultados:1. planificación para resultados,2. Presupuesto por Resultados (PpR),3. gestión financiera, auditorı́a y adquisiciones,4. gestión de programas y proyectos y5. monitoreo y evaluación.2.2.La Gestión por Resultados en ArgentinaLa implementación de la GpR en Argentina se remonta a fines de la décadadel ’80 y principios de la década del ’90. En esa época tuvieron lugar algunasexperiencias en torno al planeamiento estratégico y a la reorganización de estructuras de organismos públicos, que en general no fueron formuladas en formacoordinada, generalizada ni sistemática. Principalmente estuvieron marcadaspor esfuerzos atomizados de algunos organismos, que no fueron acompañadospor procesos impulsados por la gestión polı́tica del paı́s.La formalización de todos estos procesos vio la luz recién en el año 2001,cuando por medio del Decreto 103 (2001) se creó el Plan para la Modernización del Estado, que impulsó de manera formal la GpR en la APN. Como sedescribe en la Sección 2.2.1, este decreto establecı́a la elaboración de indicadores de gestión, Acuerdos Programa y sistemas de incentivos por desempeñoinstitucional.Este proceso, iniciado al menos formalmente, se vio interrumpido por la gravecrisis que atravesó el paı́s durante ese mismo año y los avances en la materiafueron escasos, a pesar que la legislación continúe vigente a la fecha.Mas allá de algunas acciones aisladas, la GpR como sistema recién volvió atomar relevancia en el año 2009, con la Carta Compromiso LEGI/SOO/CSC/IBDOCS:1377541 (2009) firmada entre el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y elMinisterio de Economı́a y Finanzas Públicas (MECON) (ratificada por Decreto1673 (2009)), que formalizaba la cooperación técnica no reembolsable a para laCuenta A del PRODEV.4
2.2.1.Marco NormativoEl marco normativo necesario para la aplicación de la GpR está conformado,por un lado, por las normas referidas a la Reforma del Estado, y por el otro,por las vinculadas al sistema presupuestario, financiero y de control. En estasección se enumeran y describen brevemente los decretos y normativas de menorrango que formulan el Plan para la Modernización del Estado, estableciendoexplı́citamente como uno de sus ejes principales a la GpR. Posteriormente sepresentan las normas referidas a las estructuras y procesos necesarios para suimplementación.Normativa vinculada a la Reforma del Estado: Dada la naturaleza dela GpR, los procesos que abarca, y la articulación jurisdiccional que plantea,la sanción de una ley por sı́ misma no determina su exitosa implementación enla APN. Por consiguiente, la normativa citada a continuación es un compendioque rescata la legislación que busca modernizar y articular los pilares que forman parte del sistema a través de la incorporación de nuevas metodologı́as ytécnicas, para generar un todo coordinado donde el sistema en general tienda atransformar la gestión de la APN en una orientada en resultados.1. Ley 24.156 (1992): La Ley de Administración Financiera y de los Sistemade control del Sector Público fue uno de los principales instrumentos normativos a partir del cual se inició el profundo proceso de reforma estatal.2. Ley 24.629 (1996): dio comienzo a la Segunda Reforma del Estado, estableciendo algunas normas para la ejecución del presupuesto de la APN -quecomplementaban lo previsto en la Ley 24.156 -como ası́ también nuevoslineamientos con el objetivo de mejorar el funcionamiento y la calidad delos servicios prestados por el Estado. En esta normativa se especificabantambién los lineamientos básicos a considerar para la elaboración de losplanes estratégico.3. Ley 25.512 (1999): denominada Ley de solvencia fiscal y Calidad del GastoPúblico, establecı́a las medidas a partir de las cuales se deberı́an ajustarlos poderes del estado nacional para administrar los recursos públicos.Estas medidas se centraban en:a) Formulación del presupuesto general de la APN,b) Eficiencia y calidad de la gestión pública,c) Programa de evaluación de calidad del gasto,d ) Presupuesto plurianual,e) Información pública y de libre acceso,f ) Creación del fondo anticı́clico fiscal.Esta ley autoriza al Jefe de Gabinete de Ministros a partir del año 2000,a realizar Acuerdos Programas con las Unidades Ejecutoras de programas5
presupuestarios, para avanzar en el proceso de reforma del Estado, aumentar la eficiencia y lograr mejorar la calidad de gestión. Ası́ es comoaparece por primera vez en la legislación la fi
2.1. Marco conceptual La GpR forma parte de la agenda publica desde que se produjeron importan-tes transformaciones en la relaci on entre el Estado y la sociedad en las ultimas d ecadas. Sin embargo, no existe ni un modelo ni un modo de implementaci on un voco de los distintos instrumentos y es, precisamente, en estas diferencias
2.3 Sistemas Integrados de Gestión (SIG) Las organizaciones en las décadas de los 90 y en los años trascurridos del 2000, han implementados Sistemas de Gestión de manera separada, iniciando en la mayor parte de los casos con el Sistema de Gestión de Calidad y continuando con los Sistemas de Gestión Ambiental y los Sistemas de Gestión en .
1.4.6 Sistemas operativos integrados 35 1.4.7 Sistemas operativos de nodos sensores 36 1.4.8 Sistemas operativos en tiempo real 36 1.4.9 Sistemas operativos de tarjetas inteligentes 37 1.5 CONCEPTOS DE LOS SISTEMAS OPERATIVOS 37 1.5.1 Procesos 38 1.5.2 Espacios de direcciones 40
Así podemos afirmar que los enlaces radio y los guiados en fibra óptica suponen el grueso de todos los Sistemas en frecuencias de Microondas o superiores. Veamos algunos Sistemas típicos habituales en estas frecuencias. 8.2.1 Radioenlaces De los sistemas de microondas quizá los más visibles suelan ser los enlaces punto a punto
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plantaci—n de un sistema de informaci—n falla, no por su dotaci—n material de software y hardware sino por haber descuidado a las personas implicadas en el proceso (6) lo que repercute en la falta de motivaci—n para una recogida exhaustiva de
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sistemas de certificación 1IPMA, PMI, P2M, PRINCE2 y AIPM . Además, se muestran unas tablas en donde se compara el contenido de cada uno de los estándares y guías de los cuatro últimos sistemas antes mencionados, respecto a los elementos de competencia de la ICB (IPMA). En conclusión, se puede afirmar que dicho informe compara los sistemas de
cuales son ejemplos los radares aéreos y de superfi-cie, los sistemas lanzadores de misiles, la artillería, los sonares, los equipos de guerra electrónica o los sistemas de vigilancia optrónica, entre otros. A este conjunto de sistemas, los cuales permiten al buque
