A CONTABILIDADE PÚBLICA EM PORTUGAL – A EVOLUÇÃO .
100FA CONTABILIDADE PÚBLICA EM PORTUGAL – A EVOLUÇÃOCONTABILIDADE PÚBLICAAna Teresa VazEstudanteBairro do Carvalhal, VinhaisSubmissão para EstudantesÁREA TEMÁTICA: F) SECTOR PÚBLICOPalavras-chave: contabilidade pública, Normalização contabilística, Evoluçãocontabilística, Harmonia contabilística1
A CONTABILIDADE PÚBLICA EM PORTUGAL – A EVOLUÇÃORESUMOCom o avançar dos tempos, o tema da contabilidade pública despertou ointeresse em inúmeras pessoas tendo vindo a evoluir constantemente. Com a evoluçãodos países vizinhos também Portugal se viu obrigado a evoluir.A evolução da Contabilidade Pública em Portugal foi relativamente lenta até aosanos 90 tendo começado a revolucionar-se a partir desta década. Deixando de lado acontabilidade meramente orçamental foram implementadas também a contabilidade degestão e financeira numa nova e revolucionada contabilidade pública. A evoluçãoculminou em 2015 com a publicação do SNC-AP antecedido de outros importantespassos na contabilidade pública.2
1. A contabilidade públicaAo longo do tempo à contabilidade pública têm-lhe vindo a ser aplicadas váriasdefinições, porém é de salientar que até à implementação do POCP a contabilidadepública era entendida como um conjunto de regras jurídicas que eram essencialmentedestinadas ao orçamento, isto é, estas regras tinham aplicação aquando da aprovação,execução e apresentação das contas públicas que derivavam dos diversos orçamentosantecedentes.De um outro ponto de vista, este mais técnico, a CP é um conjunto de regras quetêm em vista a regularização da elaboração e apresentação das contas do domíniopúblico. Esta elaboração e apresentação das contas públicas relaciona-se diretamentecom as despesas e receitas e por conseguinte com a prestação de contas relativas aestas operações.Baseado em Manual do Plano Oficial de Contabilidade PúblicaPara RUA & CARVALHO (2006, p.48 citado por Domingos de Carvalho) “ acontabilidade pública é uma aplicação da contabilidade à atividade económica efinanceira do setor publico sem fins lucrativos, isto é, à administração Pública com vistaà apresentação e prestação de contas e ao cumprimento da legalidade.”2. A evolução da Contabilidade Pública em PortugalA evolução da contabilidade pública em Portugal foi impulsionada pelo resto dospaíses vizinhos e principalmente por aqueles que eram mais industrializados. Asmaiores alterações verificaram-se a partir da década de 90, até este período a nossacontabilidade era pouco desenvolvida e quase não sofria alterações, tratando-se de umacontabilidade meramente orçamental com pouca evolução.Foi a partir de 1990 que as grande alterações se fizeram sentir na CPportuguesa. Começando pela lei das bases da contabilidade pública e acabando nomais recente sistema contabilístico, SNC-AP, passando ainda pelo recém reformadoPOCP. Estas grandes alterações foram contribuindo para uma melhor e maiorconsistência e normalização do sistema contabilístico em Portugal, colocando-nos a pardos grandes países europeus industrializados.Quadro 1- Quadro Síntese da Evolução da Contabilidade Pública em Portugal – Adaptado de AntónioPires CaiadoAté 1974 A contabilidade pública era meramenteorçamentalPreocupação com as despesas públicas,cumprimento do orçamento e da leiUnigrafiaSistema de base de caixa modificadoDe 1974 a 1989 Com a entrada na CEE verificaram-se grandesmudanças no setor público e passaram a existir3
De 1990 a 1992 De 1993 a 1996 De 1997 a 2015 A partir de 2015 cada vez mais estímulos de inovação por partedos restantes países membrosFoi criado o primeiro programa oficial decontabilidadeCriação do inventário geral do património doEstadoFoi implementada a classificação económicadas receitas e das despesas públicasCriação da Lei das Bases da ContabilidadePúblicaCriação da Lei de Enquadramento OrçamentalCriação do Regime de Administração eFinanceira do Estado“Queda” da RAFE por falhas no cumprimento deobjetivos e não resposta a determinadasfunçõesBaseado no POC de 1989 foram criados eaprovados planos setoriais adaptados àadministração públicaCriação de uma estrutura de missão para levara cabo o desenvolvimento do POCPAprovação e implementação do POCP e dosseus planos setoriaisAprovação e implementação do SNC-AP4
3. Lei das Bases da Contabilidade PúblicaA contabilidade pública em Portugal estava praticamente parada, sem mostrarqualquer tipo de avanços, porém a partir dos anos 80 esta estagnação foi-seretrocedendo e aos poucos a evolução foi surgindo. O primeiro grande passo foi dadocom a publicação da Lei das Bases da Contabilidade Pública a 20 de Fevereiro de 1990.Este diploma legal veio constituir um papel preponderante na reformulação de 3pontos essenciais na contabilidade pública em Portugal, sendo eles: O Regime financeiroO Controlo orçamentalA Contabilização das receitas e despesasDe salientar que até então a contabilidade pública era exclusivamente orçamental –a preocupação passava unicamente por saber onde era gasto o dinheiro público.O objetivo principal desta Lei foi implementar normas e princípios que os serviços eorganismos da Administração Pública têm que fazer cumprir para uma maiornormalização1 e harmonia nas contas do setor público.3.1 Regime financeiro:A Lei 8/90 passa a definir dois regimes financeiros com fim de especificardiferentes autonomias que os serviços estão sujeitos, havendo por isso o regime geral- em que os serviços estão dotados apenas de autonomia administrativa - e o regimeexcepcional - em que os serviços que integram este regime gozam de autonomiaadministrativa e financeira.3.1.1 Regime Geral:Os serviços e organismos que integrem o regime geral passam a dispor deautonomia administrativa para a realização de atos de gestão correntes2, ou seja, osseus dirigentes têm competência para autorizar a realização de despesas e ordenar oseu pagamento. Pode ainda praticar atos administrativos definitivos e executórios.No caso de existirem membros do governo dirigentes de serviços onde aautonomia seja apenas administrativa estes dispõem ainda, sempre que necessários,poderes de direção, supervisão e inspeção e outros que excedam a gestão corrente(desde que presentes os órgãos competentes para esse efeito).O pagamento das receitas nos serviços e organismos que se incluam no regimegeral será feito mediante autorização do dirigente e através dos cofres do Tesouro. Alibertação de crédito por parte do Tesouro aos diferentes serviços é realizado em regimeduodecimal no inicio de cada mês, com documento comprovativo da realização dedespesas.3.1.2 Regime Excecional:5
Para além da autonomia administrativa, existem serviços e organismos daAdministração Pública que podem usufruir também de autonomia financeira, fazendogozo de personalidade jurídica com património próprio uma vez que se encontramintegrados no regime financeiro excecional.Aos serviços que se enquadram neste tipo de regime tal decisão assim o justificadevido a uma melhor e mais eficaz gestão, contudo terão que reunir receitas próprias3que atinjam um mínimo de dois terços das despesas totais. Estes requisitos não sãoaplicados aos serviços que se encontrem neste regime por imposição constitucional.Neste regime, como se verifica no regime geral, os dirigentes possuemcapacidade para autorizar a realização de despesas e ainda possuem capacidade deautorizar o pagamento das mesmas a partir dos cofres próprios do serviço.3.2 Controlo de Gestão Orçamental:A Lei das Bases da CP veio também impor um maior controlo orçamental peloque os serviços e organismos da Administração Central passam a estar regularmentesujeitos ao controlo de gestão orçamental. Esta ação sistemática baseia-se emdocumentos de despesas (seus comprovativos), em mapas justificativos e ainda podeenvolver a verificação direta da contabilidade dos serviços e organismos.O controlo sistemático sucessivo da gestão orçamental efetuado nos serviçoscom autonomia administrativa inclui a fiscalização da conformidade legal e regularidadefinanceira das despesas realizadas, centrando-se na análise específica da eficiência eeficácia das despesas efetuadas.O controlo realizado aos serviços que se incluam no regime excecional éefetuado através do controlo sistemático da análise de autorização e pagamento dedespesas efetuados pelo dirigente. Como acontece no regime geral as bases destaanálise são as mesmas e com o objetivo de inferir se as despesas foram ou nãoeficientes e eficazes. Contudo, neste regime, o Tribunal de Contas assegura ojulgamento das contas destes serviços e organismos.Este controlo é assegurado por órgãos de fiscalização competentes queelaboram um relatório final onde é possível ver o veredicto se os serviços estão ou nãoa realizar uma gestão competente.3.3 Contabilização das Receitas e das DespesasNo regime geral o método de contabilização das despesas e receitas é realizadopelo método unigráfico, devendo ser organizado numa contabilidade analítica de formaa contribuir para uma melhor e mais eficiente gestão tal como uma melhor avaliação dosresultados da mesma.No regime excecional é utilizada a digrafia e é moldado pelo Plano Oficial deContabilidade4, pelos planos das instituições bancários ou outros planos oficiaisadequados com a finalidade de obter uma gestão mais eficaz.6
Para além da realização de uma contabilidade de caixa, estes serviços eorganismos terão que realizar uma contabilidade de compromissos5 ou encargosassumidos aquando do ordenamento das despesas.Quadro 2: quadro resumo dos regimes financeiros dos serviços e organismos do Estado – Adaptado de um trabalho deinvestigação “O setor público em Portugal: âmbito, estrutura e contas”Regime GeralPersonalidadeJurídicaRegime ExcecionalPersonalidadejurídicaNãoSimTipo de AutonomiaAdministrativaTipo de autonomiaAdministrativa e financeiraPatrimónio próprioNãoPatrimónio próprioSimPoderes dosdirigentesRecursos EfetivosCréditoPagamento deDespesasPoderes de gestão correnteCréditos inscritos no OENão há consignação dereceitasNão é permitidoLibertação de créditos peloregime duodécimalPoderes dosdirigentesRecursos efetivosGestão globalTransferências do OE eoutros subsectoresReceitas própriasTransferências da UniãoEuropeiaCréditoPermitido (com autorizaçãodo Ministério das Finanças)Pagamento dedespesasAutorização dos dirigentesBaseada e Adaptado da Lei nº8/90 de 20 de Fevereiro1 Entende-sepor normalização como o processo de recolha de dados contabilísticos de forma mais precisapara que o seu tratamento seja homogéneo ao longo das várias entidades envolvidas.2 Atos de gestão correntes são todos aqueles que se relacionam diretamente com a atividade do serviço ouorganismo de administração pública.3Receitas próprias, para estes efeitos, não são consideradas as resultantes de transferências correntes ede capital do OE, dos orçamentos da Segurança Social e de quaisquer serviços e organismo daAdministração Central tal como dinheiro proveniente do orçamento das comunidades Europeias, a menosque neste ultimo caso a lei disponha o oposto.4Este POC foi aprovado em 1989 revogando o publicado em 1977 pelo DL nº47/77 de 7 de Fevereiro5Entende-se por contabilidade de compromissos ou contabilidade de encargos assumidos, umacontabilidade que se rege, para além da base de caixa, pelos compromissos assumidos aquando doordenamento das despesas para aquelas entidades.7
4. Lei de enquadramento orçamentalA evolução na contabilidade pública em Portugal, após a publicação de Lei 8/90,não mais parou. E se a Lei das Bases da CP veio estabelecer os critérios e as diferençasdos regimes financeiros dos serviços e organismos do Estado, tal como o controloorçamental e a contabilização das despesas e receitas, a LEO veio retratar todo oprocesso orçamental para a elaboração do Orçamento de Estado bem como o que tudoisso implica.A lei de enquadramento orçamental veio constituir uma peça fundamental paraa organização, apresentação, debate, aprovação, execução, fiscalização e controlo doOE.Foi inicialmente publicada em 1991, tendo ao longo do tempo a sofridoalterações, encontrando-se atualmente em vigor a lei nº155/2015 de 11 de Setembro(nova LEO).Politica Orçamental:Segundo a LEO, as politicas orçamentais adotadas devem ser definidas para umhorizonte a médio prazo, devendo estar em concordância com as prioridades políticasdo Governo.Conselho de Finanças Públicas:Perante o disposto na Lei 151/2015, o Conselho de Finanças Públicas tem pormissão pronunciar-se sobre os objetivos propostos relativamente aos cenáriosmacroeconómicos e orçamental, à sustentabilidade de longo prazo das finançaspúblicas e ao cumprimento da regra sobre o saldo orçamental, da regra da despesa daadministração central e das regras de endividamento das regiões autónomas e dasautarquias locais e nas respetivas leis de financiamento.Princípios Orçamentais:A Lei nº155/2015 uma vez que veio retratar todo o processo orçamental, estabeleceutambém princípios para uma melhor e mais eficaz elaboração, execução e controlo doorçamento, sendo esses princípios os seguintes: Unidade e universalidadeEstabilidade orçamentalSustentabilidade das finanças públicasSolidariedade recíprocaEquidade intergeracionalAnuidade e plurianualidadeNão compensaçãoNão consignaçãoEspecificaçãoEconomia, eficiência e eficáciaTransparência orçamental8
Regras Orçamentais:A par da criação dos princípios orçamentais são também implementadas regrasorçamentais relativas ao orçamento e sua execução. São de salientar que ficamdefinidos os saldos orçamentais estruturais bem como mecanismos de correção dedesvios desses saldos. São também imposto limites de dívida pública e deendividamento.Processo Orçamental:O processo orçamental compreende duas fases. A primeira fase na qual se dáinicio a todo o processo de elaboração do orçamento e a segunda fase, onde este éelaborado definitivamente, votada e vetado para poder entrar em vigor no inicio do anoeconómico seguinte.Primeira faseO Governo é quem dá inicio ao processo orçamental, na Assembleia da República,para tal o processo inicia-se com: Atualização anual do Programa de Estabilidade – “O programa de estabilidademarca a apresentação das opções políticas que irão nortear o próximoquadriénio, as quais são enquadradas num cenário macroeconómico e numatrajectória orçamental de médio prazo.” In Proposta de Programa de Estabilidade 2015-2016Proposta de lei das Grandes Opções em Matéria de Planeamento e daProgramação Orçamental Plurianual.Segunda faseA segunda fase do processo orçamental passa pela elaboração e apresentação,por parte do Governo, à Assembleia da República a 1 de Outubro de cada ano, aproposta de Lei do OE.Esta proposta de Lei é ainda enviada à Comissão Europeia para efeitos de emissão derecomendações específicas à proposta.Após a apresentação da proposta de lei, esta será discutida e votada segundo odisposto na constituição.Sistematização da LEO:Aquando da discussão e posterior aprovação a LEO passa a ser sistematizada.A Lei de Enquadramento Orçamental, passa assim a integrar: Um articulado – composto por catorze elementos que devem constar na LEOOs mapas contabilísticos – composto por 14 mapas essenciais à execuçãoorçamental e posterior avaliaçãoDemonstrações orçamentais e financeiras – inclui a obrigatoriedade de elaborardemonstrações individuais e consolidadas bem como demonstrações dodesempenho entre outras.9
Execução Orçamental:Uma vez aprovado o Orçamento de Estado e a entrada num novo ano civil, estecomeça automaticamente a ser executado. Para levar a cabo uma boa execuçãoorçamental existem princípios de execução que deverão ser respeitados para se poderprosseguir com uma correta execução do orçamento.Princípios de Execução Orçamental: Princípios gerais da receita e da despesaCompetênciaUnidade de tesourariaGestão da tesouraria da ECE e das entidades públicasExecução do orçamento da Segurança SocialReceitas própriasContabilidade, relato, controlo e transparência:O Estado e as entidades públicas têm como obrigação passar uma imagemverdadeira e apropriada da execução orçamental, da posição financeira (e possíveisalterações) bem como dos fluxos de caixa e o desempenho da entidade. Para que todosestes elementos sejam facultados fielmente é necessário organizar a contabilidade dosserviços e organismos de Estado numa contabilidade orçamental (para todas asdespesas e receitas), uma contabilidade financeira (para todos os seus ativos, passivos,rendimentos e gastos), não descorando a elaboração das demonstrações orçamentaise financeiras, tanto individuais como consolidadas.O sistema contabilístico do Estado e suas entidades devem estruturar a suainformação orçamental e financeira de modo a inscrever, classificar e registar oselementos das demonstrações financeiras e orçamentais. Este sistema (como járeferido em anteriores diplomas legais publicados), compreende a contabilidadefinanceira, analítica e orçamental.Baseada e Adaptado da Lei nº151/2015 de 11 de Setembro5. Regime Financeiro e Administrativo do EstadoO DL nº155 de 28 de julho de 1992 vem finalizar (até a esta data) todo umprocesso de reforma orçamental e da contabilidade pública. Este diploma legal defineas normas legais de desenvolvimento do regime de administração financeira do Estadoos quais já haviam sido anteriormente abordados pela lei nº8/90, que em jeito de síntesese acabam por complementar este dois diplomas legais.5.1 Regime Geral:O regime geral é o modelo tipo do regime jurídico e financeiro dos serviços eorganismos da administração pública. Neste regime os serviços dispõem de autonomiaadministrativa que passa por disporem de créditos inscritos no OE e os seus dirigentestêm competência para praticarem os atos necessários para a autorização da despesase seus pagamentos, no âmbito da gestão corrente.10
Os serviços e organismos que dispõem de autonomia administrativa passam a terque elaborar, obrigatoriamente, um plano de atividades e um relatório anual sobre comofoi executada toda a gestão orçamental. No plano de atividades devem constar todos os objetivos a atingir e todos osrecursos necessários para tal realização bem como os programas a organizar apar das atividades. Este plano irá servir de base para a criação do projeto lei deOrçamento de Estado que poderá sofrer alterações posteriormente.No relatório anual deverá constar, com rigorosa discriminação e detalhadapormenorização, o modo como os objetivos foram os não cumpridos e osrecursos utilizados para a realização das atividades. O grau de realização dosprogramas fará também parte integrante deste documento.Encerramento da Conta Geral do Estado:O encerramento da conta Geral do Estado é efetuado a 15 de Maio6 de cada anoeconómico seguinte a que respeitam as operações, pelo que é o Governo quemsubmete o encerramento à Assembleia da República.Para os mesmos efeitos, fornecerão à Direção-Geral de Contabilidade Pública a contade caixa com os pagamentos efetivos do respetivo ano até 15 de Maio.Nos serviços que se enquadrem no regime geral, os seus dirigentes têm autonomia pararealizar despesas e autorizar o seu pagamento, porém estas têm que estar inscritas noOrçamento e necessitam de autorização prévia. O seu pagamento é realizadorecorrendo ao regime duodécimal de libertação de crédito mensal.A estes serviços são exigidas duas bases contabilísticas para a realização dacontabilidade: Contabilidade de compromissos: a contabilidade de compromissos ouencargos assumidos consiste no lançamento das obrigações constituídas, poratividades e com indicação da respetiva rubrica de classificação económica,compreendendo:i.Os montantes das obrigações decorrentes de lei ou de contratos (fixados ouescalonados);ii.As importâncias assumidas de encargos de anos anteriores não pagos;iii.Os encargos assumidos ao longo da gestão corrente. Contabilidade de caixa: a contabilidade de caixa consiste no registo domontante global dos créditos libertados e de todos os pagamentos efetuados poratividades ou projetos e por rubricas orçamentais. Nenhum pagamento pode serrealizado sem que tenha sido previamen
A evolução da Contabilidade Pública em Portugal foi relativamente lenta até aos anos 90 tendo começado a revolucionar-se a partir desta década. ixando de lado a De contabilidade meramente orçamental foram implementadas também a contabilidade de gestão e financeira numa nova e revolucionada contabilidade pública. A evolução
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