Special Report N 06/2020: ’Sustainable Urban Mobility In .

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ES2020Informe Especial06Movilidad urbana sostenibleen la UE: No es posible una mejorasustancial sin el compromisode los Estados miembros

idad urbana sostenible y su importancia01-06Función de la Comisión07-08Fondos disponibles para movilidad urbana09-12Alcance y enfoque de la auditoría13-16Observaciones17-69El cambio radical en la movilidad urbana sostenible propugnadopor la Comisión no se ha materializado17-30No se observa una tendencia clara hacia unos medios de transporte mássostenibles18-20La calidad del aire ha mejorado en los nodos urbanos, pero sigue superandolos niveles de seguridad21-23La movilidad urbana se deteriora para los usuarios de las carreteras debido ala congestión24-26La cobertura y la accesibilidad del transporte público en las ciudades hamejorado27-30La Comisión intensificó su apoyo, pero varios factores limitaronlos progresos hacia una movilidad urbana sostenible.31-56La Comisión desarrolló políticas e emitió directrices, aunque estas nosiempre han sido seguidas por los Estados miembros32-35Aunque se asignaron más fondos de la UE a la movilidad urbana sostenibleen el período 2014-2020, un plan de movilidad urbana sostenible no sueleser una condición para la financiación36-40Varios factores han incidido en la eficacia del apoyo de la Comisión a unamovilidad urbana más sostenible41-56Algunos proyectos examinados por el Tribunal no eran del todoeficaces y otros no estaban basados en estrategias sólidas57-69Algunos proyectos no eran tan eficaces como se había previsto58-59

3Los proyectos no siempre se basan en unas estrategias sólidas de movilidadurbana.60-69Conclusiones y recomendaciones70-75AnexosAnexo I – Lista de los proyectos evaluadosAnexo II – Mapas de las ciudades visitadasAnexo III – Asignaciones de Fondos EIE 2014-2020 por ámbito deintervenciónAnexo IV – Antigüedad media de los autobuses en las ciudadesvisitadasGlosario, acrónimos y abreviacionesRespuestas de la ComisiónEquipo de auditoría:Cronología

4ResumenI La movilidad urbana sostenible es uno de los principales retos que afrontan lasciudades de la UE y un motivo de preocupación para muchos de sus ciudadanos.Existen fuertes vínculos entre una movilidad urbana más sostenible y el crecimientoeconómico y la reducción de la contaminación del medio ambiente.II La principal fuente de financiación de la movilidad urbana son los FondosEstructurales y de Inversión Europeos (FEIE), que ascendieron a 16 300 millones deeuros en el período 2014-2020. Además, el Mecanismo «Conectar Europa» (MEC) Transporte ha facilitado más de 200 millones de euros a varias de las mayores ciudadesde la UE.III la movilidad urbana afecta a muchos ciudadanos de la UE, que son sensibles altiempo y al dinero que gastan en desplazarse. La UE invierte importes sustancialespara ayudar a las ciudades a mejorar su movilidad y sostenibilidad. Nuestro informedebería ayudar a la Comisión, a los Estados miembros y a las ciudades a utilizar fondosde manera más eficaz y eficiente para responder a las dificultades existentes, enparticular en el contexto de la Comunicación de la Comisión «Pacto verde» dediciembre de 2019, publicada tras nuestra auditoría.IV Los Estados miembros y sus ciudades tienen que gestionar la movilidad urbana demanera más sostenible. El papel de la Comisión es limitado, pero, ante la importanciadel asunto, tras su paquete de movilidad urbana de 2013, ha emitido una serie dedocumentos y directrices políticos y ha incrementado la financiación que proporcionaa los proyectos de este ámbito.V El Tribunal examinó la medida en que el apoyo de la UE ha sido eficaz paracontribuir a mejorar la movilidad urbana de manera sostenible. En particular, evaluó: silas ciudades de la UE han realizado progresos en la mejora de la movilidad urbanasostenible desde el paquete de movilidad urbana de 2013, si siguieron las directricesde la UE y orientaron la financiación de esta para lograr una movilidad urbana mássostenible, y si los proyectos examinados se basaban en estrategias sólidas yresultaron eficaces.VI El Tribunal reconoce que unas mejoras significativas en la movilidad urbanasostenible pueden requerir más tiempo para materializarse. Sin embargo, seis añosdespués de que la Comisión pidiera un cambio radical, no hay indicios claros de que lasciudades estén cambiando fundamentalmente sus planteamientos. En particular no se

5observa ninguna tendencia clara hacia unos medios de transporte más sostenibles.Aunque las ciudades han puesto en marcha una serie de iniciativas para ampliar lacalidad y la cantidad del transporte público, no se ha producido una reducciónsignificativa en el uso del automóvil privado. Algunos indicadores de la calidad del airehan mejorado ligeramente, pero las emisiones de gases de efecto invernadero debidasal transporte por carretera van en constante aumento y todavía hay muchas ciudadesque superan los umbrales de seguridad de la UE.VII Al no existir una obligación legislativa, muchos Estados miembros y ciudades hanadoptado de manera limitada las orientaciones de la Comisión, en particular en laelaboración de «planes de movilidad urbana sostenible». Tampoco existe un requisitoque condicione el acceso a la financiación de la UE a la implantación de dichos planes,aunque dos de los Estados miembros visitados por el Tribunal han impuesto estacondición a nivel nacional.VIII Algunos Estados miembros y ciudades no complementaron eficazmente losfondos de la UE con recursos apropiados para garantizar el funcionamiento ymantenimiento adecuados de su red de transporte público; los costes también puedenaumentar porque las líneas no son siempre técnicamente interoperables. Además, laspolíticas locales de movilidad urbana no siempre eran coherentes con el objetivo delograr una movilidad urbana más sostenible. Se hallaron ejemplos de iniciativaspositivas hacia una movilidad urbana sostenible, que normalmente requerían unosesfuerzos de liderazgo político y comunicación considerables para ganarse laaceptación de los ciudadanos.IX El Tribunal consideró que los proyectos beneficiarios de la ayuda de la UEexaminados no eran tan eficaces como se había previsto debido a insuficiencias en suconcepción y ejecución. Estos proyectos no siempre se basaban en unas estrategiassólidas de movilidad urbana, que a menudo carecían de datos fundamentales y análisisadecuados, objetivos pertinentes y coordinación con otros planes y municipioscolindantes.X A partir de estas observaciones, el Tribunal recomienda a la Comisión que:ose base en sus experiencias anteriores para publicar mejores datos sobremovilidad urbana y sobre la medida en que las ciudades más importantes de la UEdisponen de planes de movilidad urbana sostenible;ovinculen el acceso a la financiación de la UE a la implantación de dichos planes.

6IntroducciónMovilidad urbana sostenible y su importancia01 Por movilidad urbana se entiende la facilidad con la que las personas puedenmoverse entre destinos en ciudades o zonas urbanas gracias a la red de transporte y alos servicios disponibles. Muchos factores afectan a los modelos de movilidad urbana,como la demografía, el uso del suelo, la gobernanza, la disponibilidad de transportepúblico, el uso del automóvil y la economía local.02 Gestionar la movilidad urbana es un reto importante para las zonas urbanas. Losplanificadores y los responsables políticos tienen que hacer frente no solo a lasinevitables limitaciones financieras, sino también a numerosas demandas, a menudocontrapuestas: mantener una elevada calidad de vida y al mismo tiempo crear unentorno atractivo para las empresas, y restringir el tráfico en zonas sensibles sin frenarel movimiento necesario de bienes y personas 1.03 La movilidad urbana afronta numerosos desafíos, y uno de los más difíciles es lacongestión del tráfico. Numerosas investigaciones económicas indican que el coste dela congestión para la sociedad es elevado (se estima en 270 000 millones de euros alaño en la UE 2), y que, cuanto más fluido es el tráfico en una zona urbana, mayor es suprobabilidad de crecimiento económico. Un estudio ha mostrado que el paso al tráficode flujo libre podría aumentar la productividad de los trabajadores hasta en un 30 %en regiones muy congestionadas3. Puesto que la congestión del tráfico en la UE confrecuencia se sitúa en zonas urbanas y en sus alrededores, el problema afecta a lamayoría de los habitantes de la Unión. Sin embargo, la experiencia demuestra que elaumento de la capacidad viaria en zonas urbanas da lugar a más tráfico y, porconsiguiente, a mayor congestión, de modo que la solución ha de buscarse medianteotros enfoques.1Comisión Europea (2013) Planning for People: Guidelines on developing and implementing asustainable urban mobility costs en3David Hartgen y Gregory Fields (2009). Gridlock and Growth: The effect of TrafficCongestion on Regional Economic Performance. Reason Foundation policy study n.º 371.

704 Muchas ciudades europeas están afectadas por la mala calidad del aire y suelenexceder los valores límite para la protección de la salud humana establecidos en laDirectiva marco sobre la calidad del aire ambiente 4. El 96 % de los ciudadanos de la UEque viven en zonas urbanas están expuestos a contaminantes del aire consideradospor la Organización Mundial de la Salud (OMS) como perjudiciales para la salud. En2013, la Comisión Europea (la Comisión) estimó entre 330 000 y 940 000 millones deeuros anuales los costes totales que la contaminación atmosférica tiene para la salud.La contaminación también tiene un impacto negativo en la biodiversidad. Estudiosrecientes también hacen referencia a la falta de movimiento físico como un graveefecto colateral negativo del transporte en automóvil.05 El transporte por carretera es una de las causas principales de la contaminacióndel aire 5 y de las emisiones de gases con efecto invernadero. Por ejemplo, es la mayorfuente de emisiones de óxidos de nitrógeno (NO y NO2), y la segunda mayor fuente deemisiones de monóxido de carbono y de emisión de partículas. Las zonas urbanasrepresentan el 23 % de las emisiones de CO2 procedentes del transporte. Además decontaminación del aire y emisiones de CO2, el transporte también causa molestiasdebidas al ruido.06 Dado el impacto de la movilidad urbana tanto en el crecimiento económico comoen el medio ambiente, la UE fomenta la movilidad urbana sostenible. Consiste en eldesarrollo de estrategias que simulan un paso hacia modos de transporte más limpiosy más sostenibles, como andar, el transporte en bicicleta, el transporte público ynuevos modelos de uso y de propiedad de vehículos 6.Función de la Comisión07 Con arreglo al principio de subsidiariedad, la movilidad urbana se gestionalocalmente, y no existen Reglamentos ni Directivas de la UE en la materia. Noobstante, dada la importancia de esta cuestión, la Comisión ha publicado variosdocumentos políticos y ha destinado fondos considerables a la movilidad urbana,4Directiva 2008/50/CE sobre la calidad del aire ambiente y una atmósfera más limpia enEuropa.5Informe especial 23/2018: Contaminación atmosférica: nuestra salud no tiene todavía lasuficiente protección.6Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico ySocial Europeo y al Comité de las Regiones: Juntos por una movilidad urbana competitiva yeficiente en el uso de los recursos, COM(2013) 913 final.

8principalmente en el contexto de su política de transportes. Las principales direccionesgenerales de la Comisión participantes son las siguientes:oLa DG Movilidad y Transportes establece políticas de transporte y financiaproyectos de infraestructuras de transporte para la red transeuropea detransporte (RTE-T).oLa DG Política Regional y Urbana proporciona apoyo financiero a Estadosmiembros y regiones que puede destinarse al transporte sostenible y a lamovilidad urbana.oLa DG Investigación e Innovación facilita financiación a la investigación enconceptos de movilidad en el ámbito urbano.08 En los últimos diez años, la Comisión ha emitido varios documentos políticos, quese presentan en la ilustración 1. En 2009, el primer paquete de ayuda global sobremovilidad urbana fue el «Plan de Acción de Movilidad Urbana», que establecía unmarco para las iniciativas de la UE en dicho ámbito. En 2013, La Comisión emitió elPaquete sobre movilidad urbana (véase el recuadro 1) con el fin de reforzar el apoyo alas ciudades europeas que afrontaban dificultades de movilidad urbana. En 2017publicó la Comunicación «Europa en movimiento: una agenda para una transiciónsocialmente justa hacia una movilidad limpia, competitiva y conectada para todos»,que contenía una serie de iniciativas destinadas a modernizar la movilidad y eltransporte europeos. En diciembre de 2019, una vez terminado nuestro trabajo deauditoría, la Comisión publicó una Comunicación en la que propone un «Pacto VerdeEuropeo» con el objetivo de lograr un continente de clima neutro 7, e incluir el objetivode pasar a una movilidad urbana más sostenible.7Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, alComité Económico y Social Europeo, y al Comité de las Regiones: El Pacto Verde Europeo»,COM(2019) 640 final.

9Recuadro 1El Paquete de movilidad urbanaCon este paquete, la Comisión tenía por objeto reforzar su apoyo a las ciudadeseuropeas para abordar retos de movilidad urbana. Instaba a realizar un cambioradical en el enfoque de la movilidad urbana para garantizar que las zonas urbanasde Europa se desarrollen por un camino más sostenible e invitaba a los Estadosmiembros a adoptar medidas más decisivas y mejor coordinadas.El paquete se centraba en la aprobación de planes de movilidad urbana sostenible(PMUS) y pedía a los Estados miembros que velaran por que estos se desarrollarany ejecutaran en sus zonas urbanas y se integraran en una estrategia urbana oterritorial más amplia.Además, el paquete abogaba por una reglamentación más inteligente del acceso alas zonas urbanas y de la tarificación vial, por el despliegue coordinado desistemas de transporte inteligente urbano y por una mayor seguridad vial.En noviembre de 2019, el paquete de movilidad urbana se hallaba en fase deevaluación para determinar si era adecuado al objetivo que persigue y producíalos resultados previstos.

10Ilustración 1 - Principales documentos políticos aprobados por laComisión2017EUROPA EN MOVIMIENTOComunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al ComitéEconómico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: Europa en movimiento. UnaAgenda para una transición socialmente justa hacia una movilidad limpia,competitiva y conectada para todos, COM(2017) 283 final.AGENDA URBANAAcordada en una reunión informal de los ministros de la UE responsables de asuntosurbanos el 30 de mayo de 2016 en Ámsterdam, Países Bajos.2016ORIENTACIONES SOBRE DESARROLLO URBANO SOSTENIBLEINTEGRADO (DUSI)Orientaciones para los Estados miembros sobre desarrollo sostenible integrado enelmedio urbano (artículo 7 del Reglamento del FEDER). EGESIF 15-0010-02, 20.4.2016.PAQUETE SOBRE MOVILIDAD URBANAComunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al ComitéEconómico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: Juntos por una movilidadurbana competitiva y eficiente en el uso de los recursos, COM(2013) 913 final.20112013LIBRO BLANCO SOBRE EL TRANSPORTELibro blanco: Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por unapolítica de transportes competitiva y sostenible, COM(2011) 144 final.PLAN DE ACCIÓNComunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al ComitéEconómico y Social Europeo y al Comité de las Regiones Plan de Acción de MovilidadUrbana, COM(2009) 490 final200720162009LIBRO VERDELibro Verde: Hacia una nueva cultura de la movilidad urbana (presentado por laComisión), COM(2007) 551 final.ESTRATEGIA TEMÁTICAComunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre unaEstrategia temática para el medio ambiente urbano (COM(2005) 718), (COM(2005)718 final).DG Movilidad yTransportesFuente: Tribunal de Cuentas Europeo.2006DG PolíticaRegional y Urbana

11Fondos disponibles para movilidad urbana09 La principal fuente de financiación de la movilidad urbana procede de dos de loscinco Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE), el Fondo Europeo deDesarrollo Regional (FEDER) y el Fondo de Cohesión (FC). Otros fondos disponibles sonHorizonte 2020 en el ámbito de la investigación, y el Mecanismo «Conectar «Europa»para el transporte.10 El importe disponible para movilidad urbana a través de los Fondos EIE ha pasadode 11 200 millones de euros en el período de programación 2007-2013 a16 300 millones de euros para el período 2014-2020 del total de los FEIE, y consisteprincipalmente en financiación de transporte urbano limpio (2007-2013:8 100 millones de euros; 2014-2020: 12 800 millones de euros), así como sistemas detransporte inteligentes, carriles bicicleta y transporte multimodal. Los proyectosapoyados por los FEIE están cofinanciados con recursos nacionales.11 El total de fondos para la RTE-T en el marco del El Mecanismo «Conectar Europa»(MCE) asciende a 24 000 millones de euros para el período 2014-2020. En el períodoactual, el MCE se destina a los «nodos urbanos», o sea, las 88 ciudades alrededor de laUE que constituyen puntos de entrada a la red RTE-T 8. En el momento de la auditoría,el importe de financiación del MCE para nodos urbanos ascendía a 214 millones deeuros (el 1 % del total).12 Desde 2014, el BEI ha proporcionado préstamos por valor de 48 200 millones deeuros, incluido el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas, para financiarproyectos en el sector del transporte en su conjunto, que incluye proyectos deferrocarril, aviación, marítimos y viarios, así como de movilidad urbana. Son préstamospara proyectos con un coste de inversión total superior a 25 millones de euros, y estándiseñados para ser respetuosos con el clima, seguros, sostenibles e innovadores.8Véase el Reglamento (UE) n.º 1315/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 dediciembre de 2013, sobre las orientaciones de la Unión para el desarrollo de la RedTranseuropea de Transporte (DO L 348 de 20.12. 2013, p. 1).

12Alcance y enfoque de la auditoría13 En 2014, el Tribunal publicó un informe sobre la eficacia de los proyectos detransporte urbano 9. El objetivo de la presente auditoría del Tribunal era examinar lamedida en que el apoyo de la UE es eficaz para contribuir a mejorar la movilidadurbana de manera sostenible. En particular, evaluamos si:1)las ciudades de la UE habían progresado hacia una movilidad urbana sostenibledesde el Paquete de movilidad urbana de 2013;2)las ciudades siguieron las directrices de la UE y orientaron la financiación de la UEa lograr una movilidad urbana más sostenible;3)los proyectos examinados se basaban en estrategias sólidas y demostraron sueficacia.14 la movilidad urbana afecta a muchos ciudadanos de la UE, que son sensibles altiempo y al dinero que gastan en desplazarse. Más de la mitad de ellos considera quela congestión del tráfico es el problema más grave que afecta a la movilidad 10. La UEinvierte importes sustanciales en ayudar a las ciudades a mejorar su movilidad ysostenibilidad. Nuestro informe debería ayudar a la Comisión, a los Estados miembrosy a las ciudades a utilizar fondos de manera más eficaz y eficiente para responder a lasdificultades existentes, en particular en el contexto de la Comunicación de la Comisión«El Pacto Verde Europeo» de diciembre de 2019, publicada tras nuestra auditoría.15 La auditoría abarcó los documentos políticos y estratégicos publicados a partir de2013, cuando la Comisión aprobó el Paquete de movilidad urbana con el fin de reforzarel apoyo a las ciudades europeas para abordar los problemas de movilidad urbana. ElTribunal examinó documentos pertinentes facilitados por la Comi

Aunque se asignaron más fondos de la UE a la movilidad urbana sostenible en el período 2014-2020, un plan de movilidad urbana sostenible no suele ser una condición para la financiación. 36-40 Varios factores han incidido en la eficacia del apoyo de la Comisión a una movilidad urbana más sostenible. 41-56

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