Impacto Social Y Económico Del COVID-19 Y Opciones De .

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Impacto social y económicodel COVID-19 y opciones depolíticas en UruguayABRIL 2020

Impacto social y económicodel COVID-19 y opciones depolíticas en UruguayAlfonso CapurroGermán DeagostoFederico FerroSebastián IthurraldeGabriel OddoneABRIL 2020

Impacto social y económico del COVID-19y opciones de políticas en Uruguay 2020 PNUD UruguayPNUD UruguayDirección: Paraguay 1470, piso 5, MontevideoTeléfono: (598) 29093806Sitio web: www.uy.undp.orgCorreo electrónico: fouru@undp.orgAutores: Alfonso Capurro, Germán Deagosto, Federico Ferro, Sebastián Ithurralde y Gabriel Oddone.ISBN: 978-92-95114-08-1Publicado en mayo de 2020Este documento fue elaborado por encargo del PNUD en Uruguay. Según las normas aplicadas por el PNUD en todoel mundo, los autores de este documento gozan de completa independencia editorial.El análisis y las recomendaciones de políticas contenidos en este informe no reflejan necesariamente las opinionesdel Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva o de sus Estados miembros.Se agradece la difusión y reproducción en cualquier medio, con indicación de la fuente.

Tabla de contenidosPrefacio61. Resumen ejecutivo72. Introducción93. Contexto internacional: caracterización del shock y evaluaciónde impacto103.1. COVID-19: un shock inédito103.2. Primeras estimaciones de impacto en el mundo124. COVID-19: el caso de Uruguay154.1. El punto de partida: la situación de la economía uruguayaantes del COVID-19154.2. Los canales de transmisión del COVID-19294.3. Impacto sectorial en Uruguay394.4. El nuevo escenario macroeconómico434.5. Consideraciones sobre el impacto del COVID-19 en ladesigualdad474.6. La respuesta de política económica en el corto plazo555. Bibliografía68

Prefaciodocumento, una primera aproximación a lacomprensión del impacto socioeconómicodel COVID-19 en Uruguay.Es importante advertir que, dada la dinámica de la pandemia y el enorme margende incertidumbre en su forma de evolución,puede haber ya nuevos elementos a considerar y cambios en el contexto.La crisis que hoy se enfrenta pone envalor la visión de la Agenda 2030, más vigente que nunca. La interdependencia, la corresponsabilidad en el camino hacia el desarrollo sostenible y la solidaridad son pilaresineludibles del futuro.En ese sentido, el Secretario Generalde la ONU hace un llamado para transformarla adversidad en oportunidad y poner el focoen reconstruir mejor, a partir de la creaciónde sociedades más sostenibles, resilientes einclusivas. Deberá ser este el ADN de la arquitectura de respuestas socioeconómicas, conmirada de presente pero con ojos en el futuro.Si efectivamente esta crisis se concibe como el síntoma de un modelo de desarrollo que muestra señales contundentes deagotamiento, se abren oportunidades paraque los cambios estructurales se proceseny que la sostenibilidad de la vida se ubiqueen el centro de las acciones. La crecientecomplejidad de los desafíos del desarrollollama a poner en marcha políticas públicasde nueva generación, capaces de construirbienestar colectivo. Allá vamos.La crisis global generada por la irrupción del COVID-19 ha puesto al mundo enjaque. A pesar de que científicos y expertosdel más alto nivel anunciaban desde hacetiempo que una pandemia global era inminente, los países no se prepararon para loque podía llegar.El tema fue ingresando en agendaen la medida en que se confirmaban casospositivos. Uruguay tomó acción de maneratemprana. Asumió que el desafío era y es generar rápida, oportuna y responsablementecapacidades de respuesta necesarias paraabordar el problema. Se comenzó por la dimensión sanitaria y, de manera simultánea,en su arista socioeconómica, en particular,en materia de empleo e ingresos. Asimismo,y de manera contundente, los esfuerzos seconcentraron en la atención a la poblaciónmás vulnerable.El Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD), en línea con elmandato del Secretario General de la ONU,António Guterres, asumió el rol de liderazgo técnico de las Naciones Unidas para larespuesta socioeconómica a la pandemiay puso en marcha una serie de análisis deimpacto socioeconómico de corte regionaly nacional con el objetivo de contribuir a larespuesta integrada y al diseño de una hojade ruta pertinente a cada contexto de país.Para activar las mejores respuestas encada fase del proceso es relevante evaluarla situación de manera permanente, haciendo uso de datos e información disponible yconsiderando particularmente las recomendaciones expertas. En este marco, el PNUDpone a disposición, a través del presenteStefan LillerRepresentante Residente del Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo en Uruguay6

1. Resumen ejecutivoEn el caso de Uruguay, la economíaatravesará por una recesión en 2020, se procesará una depreciación real significativadel peso y se registrará una mayor inflación.Todo ello tendrá efectos negativos sobre elempleo, el ingreso, la pobreza y la desigualdad. Si bien las medidas adoptadas al momento van en la dirección correcta, a la luzde lo que ha sido la experiencia internacionaly de las restricciones que enfrenta el país,todavía son insuficientes para compensarlas actividades afectadas y mitigar el impacto sobre la población más vulnerable. A esterespecto, y a efectos de anclar las líneas deacción que deberán ser desplegadas, se podría pensar en cuatro ejes: medidas de política contracíclica de contención para acortar la duración de la recesión y suavizar suimpacto, medidas para recomponer la tasade crecimiento de largo plazo, medidas pararecomponer la sostenibilidad fiscal y medidas para mejorar y complementar el diseñode la red de protección social. Obviamente,se hace esta caracterización a efectos de ordenar los ejes principales, dado que hay unaimportante interconexión entre estos y noexiste una forma única de secuenciarlos enel tiempo. Para facilitar el análisis, el abordaje presentado en el documento es temporal;se ha pensado primero en medidas de cortoplazo y luego en acciones de largo aliento.En este sentido, es importante internalizarque la excepcionalidad de las circunstanciaspodría suponer la necesidad de adelantar algunos capítulos de las reformas de medianoplazo para potenciar la capacidad del país deafrontar este shock.La crisis económica que está provocando el COVID-19 es un evento que no tiene precedentes en la economía moderna yprobablemente tenga asociados los efectosmás disruptivos desde la Segunda GuerraMundial o, incluso, desde la Gran Depresión.Se trata de un shock de oferta inédito, conamplificación sobre la demanda agregada, yque además está acompañado por un shockfinanciero con fuerte impacto sobre las economías emergentes.Un reflejo de la gravedad que reviste lasituación es la agresiva reacción de los gobiernos en todo el mundo, que también carece de antecedentes recientes y está orientada a evitar que los efectos transitorios de lasmedidas de distanciamiento social se conviertan en permanentes, con el consecuenteimpacto sobre el bienestar de las sociedades. Pese a ello, la crisis tendrá consecuencias significativas sobre la producción y elempleo, generará disrupciones en las cadenas de suministros globales y en las cadenasde pagos, y afectará la liquidez y la solvenciade múltiples agentes económicos. Además,dado que los impactos se distribuyen asimétricamente en detrimento de los segmentosmás vulnerables, la pobreza aumentará y seagudizarán las desigualdades preexistentes.A nivel regional, la capacidad de desplegar medidas de política como las observadas en las economías avanzadas estálimitada por diversos motivos. Además, elproceso de flight to quality restringe el acceso a financiamiento e introduce presión sobre las variables financieras, especialmentelas paridades cambiarias.7

Sin perjuicio de lo anterior, el desafío central será potenciar la capacidad dela economía de reproducir crecimiento hacia adelante o, de otra manera, apuntalarsu productividad. Esto es fundamental paraevitar que la profunda disrupción de la pandemia tenga efectos permanentes sobre elPIB potencial y que erosione la capacidadde enfrentar los inmensos desafíos que tenemos por delante. Lograr esto va a requerirel despliegue de un conjunto importante dereformas estructurales, que deberán asentarse sobre la base de un amplio consensoy de una gestión adecuada de los disensos,en el entendido de que estamos ante uno delos retos más grandes en nuestra historia reciente.8

2. IntroducciónEl COVID-19 podría ser el shock másprofundo del período de posguerra, o incluso, desde la Gran Depresión. Algunas de susramificaciones, incluida la guerra de preciosdel petróleo, tienen el potencial de impactarseriamente las economías de América Latinay el Caribe, aunque de forma asimétrica enfunción de la matriz productiva, el patrón deinserción externa y el grado de integraciónfinanciera. En este marco, este documentobusca contribuir a entender de manera concisa y concreta cuáles son los potencialesefectos de estas perturbaciones en Uruguay.En este sentido, algunas de las preguntas que se buscan responder en este documento son las siguientes: ¿cuál es el puntode partida de Uruguay previo al shock?; ¿quétan probable es que Uruguay experimenteuna crisis que conduzca a una recesión y uncambio de dirección en materia de progresosocial?; ¿qué es esperable que ocurra con lastasas de desempleo, informalidad y pobrezaen el muy corto plazo?; ¿y con la desigualdadde ingresos?; ¿cuáles son las opciones depolítica e instrumentos disponibles para hacer frente a esta situación?; y ¿cuáles son losdesafíos que el país tiene por delante en elmediano y largo plazo?A la luz de lo anterior, el trabajo se estructura de la siguiente manera. Primero serealiza un breve análisis del escenario internacional a efectos de caracterizar el shockdel COVID-19 y evaluar su impacto sobre elcrecimiento mundial.Luego, se analiza el caso uruguayodesde distintas perspectivas. En primer lu-gar, se presenta un breve diagnóstico sobrela situación económica previa a la irrupcióndel COVID-19, los desafíos que estaban vigentes a comienzos de marzo, y el espaciode reacción para la política económica. Ensegundo lugar, se describen los canales detransmisión a través de los cuales el shockimpactará sobre nuestro país, tanto externoscomo domésticos. De forma posterior, sepresentan las proyecciones macroeconómicas incorporando el impacto del shock sobrelas principales variables de la economía.A continuación, el foco se coloca sobredos dimensiones relevantes que incorporanun análisis alternativo sobre los segmentosmás vulnerables en el marco de la crisis actual. Para ello, se analiza la situación desdeel punto de vista de la capacidad de los trabajadores de ejercer tareas de forma remota(teletrabajo), y se incorpora la dimensión degénero para dar cuenta del mayor grado deexposición que enfrentan las mujeres bajola configuración económica actual. Si biense presentan de forma separada, las dos dimensiones comparten un estrecho vínculo yse refuerzan mutuamente.Por último, se evalúan las medidas depolítica económica que han sido tomadaspor el Gobierno hasta el momento. En relación con ello, y sobre la base de las restricciones identificadas, se examinan las herramientas e instrumentos disponibles paraenfrentar las necesidades que emergen antela crisis actual, así como la posibilidad de escalarlos o expandirlos durante los próximosmeses.9

3. Contexto internacional:caracterización del shocky evaluación de impacto3.1. COVID-19: UN SHOCK INÉDITOSe trata de un evento atípico en tanto las medidas de contención sanitaria (distanciamiento social y restricciones a la movilidad de las personas), necesarias paramitigar la propagación del virus y evitar elcolapso de los sistemas de salud, tienen unfuerte impacto sobre la economía. Esto sedebe a que estas medidas traen aparejadoun shock de oferta transitorio, que es seguido y amplificado por un shock de demanda.Número de casosLa crisis económica que está provocando el COVID-19 es excepcional y configura un evento que no tiene precedentes en lahistoria reciente. En efecto, puede significarel shock más disruptivo para la economíamundial desde la Segunda Guerra Mundial, oin cluso, desde la Gran Depresión.Capacidad del sistema de saludCon medidas decontención sanitariaSeveridad de la recesiónTiempo desde el primer casoFuente: Elaboración propia, basada en Gourinchas (2020).10

Es decir, parte de la solución paracontener la propagación del virus suponeuna interrupción de la producción, ya quelas empresas , ya que las empresas se venobligadas a cerrar o a producir con menospersonal (para evitar aglomeraciones quepuedan aumentar la velocidad de contagio).La interrupción repentina de algunos sectores de actividad origina disrupciones enlas cadenas de suministros globales y en lacadena de pagos, lo cual dificulta la liquidezen el sector real de la economía y en algunoscasos conduce a problemas de solvencia delas empresas. Todo ello supone pérdida deempleos en aquellos sectores más expuestos, reducción de las horas trabajadas, caídaen la rentabilidad de las empresas y, consecuentemente, menores ingresos para los hogares. De esta forma, el shock de oferta seamplifica por un shock de demanda, de forma que la reducción del ingreso disponible yla caída del retorno esperado del capital repercuten negativamente sobre el consumo yla inversión privada.Al mismo tiempo, existe un elevadogrado de incertidumbre en torno a la duración y los impactos definitivos del virus enla economía mundial. Esto es así porque elshock tiene en su génesis un fenómeno extraeconómico y, por ende, está sujeto a laevolución epidemiológica del COVID-19. Elloimplica que su duración en el tiempo depende en última instancia de la evolución de lapandemia y de la capacidad de los países deresponder a esta.Producto de ello, el impacto de lapandemia ha tenido derivaciones sobre losmercados financieros internacionales y sobre el precio de las materias primas. Conrelación a lo primero, los últimos mesesestuvieron signados por episodios de flightto quality que implicaron un riskoff desdepaíses emergentes y la búsqueda de refugio en activos seguros como la renta fijade países avanzados, el oro y la liquidez endólares. A modo de ejemplo, toda la curvade tasas de interés en Estados Unidos seubicó por debajo del 1 % por primera vez enla historia y el oro ha alcanzado su máximonivel desde 2012.En contrapartida, las economías emergentes han sufrido salidas de capitales y depreciaciones intensas de sus monedas. Enrelación con lo segundo, la creciente incertidumbre afectó severamente los precios delas materias primas, tanto por el cambio en lapercepción de riesgo como por la reducciónde los flujos de comercio y la menor demandaglobal asociada al cierre de industrias y regiones económicas.En el caso puntual del petróleo, a loanterior se sumaron las presiones derivadasdel desacuerdo entre los principales productores sobre los ajustes a realizar en la producción diaria de barriles, lo que generó unafuente adicional de incertidumbre y volatilidad. Muestra de ello es el precio del contratofuturo WTI, que alcanzó valores negativos enel mes de abril.11

FLUJOS DE CAPITALES DE NO RESIDENTES HACIA ECONOMÍAS EMERGENTES(ACUMULADO; % DEL PIB)0,100,00-0,10-0,1-0,20-0,3-0,30-0,4-0,40t 90t 60t 30t-0,50Fuente: IMF (2020)Desde el punto de vista de la políticaeconómica, la irrupción del COVID-19 disparó una reacción inédita de los gobiernos entodo el mundo. Los distintos países desplegaron un conjunto extraordinario de medidaspara asegurar liquidez en el sistema financiero, garantizar la fluidez del crédito y el funcionamiento operativo del sector real, ofrecer alivio fiscal al sector real para transitar elshock de oferta y fortalecer los sistemas deprotección social.A este respecto, es importante realizar dos consideraciones. Primero, la política económica tiene menos espacio que en2008 para introducir medidas compensatorias. Como resultado de las políticas adoptadas en la última década, las economíasavanzadas llegan a este episodio con tasasde interés bajas y desequilibrios fiscales significativos. Segundo, la política económicacuenta con pocas herramientas para compensar un shock de oferta. Concretamente,no existen herramientas convencionales quecompensen la producción perdida debido alaislamiento de ciudades o regiones.3.2. PRIMERAS ESTIMACIONESDE IMPACTO EN EL MUNDOEn términos del impacto esperado, sibien la incertidumbre seguirá siendo en extremo elevada durante los próximos meses,las primeras estimaciones apuntan a una importante contracción del PIB mundial durante2020, con afectación generalizada por gruposde países. A este respecto, el Fondo Monetario Internacional publicó el martes 14 de abrilsu informe periódico sobre el contexto y lasperspectivas globales, que en este caso titulóEl gran confinamiento. De acuerdo con el organismo, la economía mundial experimentaríauna contracción de 3% anual en 2020, seguida de un fuerte rebote en 2021 a raíz de unaexpansión del 5,8%.Al respecto, es importante destacarvarios aspectos. Primero, las nuevas proyecciones suponen un recorte significativo delcrecimiento en relación con los pronósticospublicados por el FMI en enero. De formapuntual, la corrección de la proyección parael PIB mundial en los últimos tres meses fue12

CRECIMIENTO DEL PIB MUNDIAL (VARIACIÓN INTERANUAL; %)5,8%6%5%4%3%2%1%0%-1%-2%-3%3,0%-4%20082009 20102011201220132014201520162017201820192020* 2021*Fuente: IMF (2020d).Tercero, ante la incertidumbre que genera la especificidad del shock (asociada ala evolución epidemiológica del COVID-19),el Fondo elaboró tres escenarios alternativos para cuantificar el impacto. El primerescenario supone que las medidas de contención en todos los países se prolongan un50 % más en el tiempo y que las condicionesfinancieras experimentan un endurecimiento adicional con impacto en las primas deriesgo (más severo en el caso de los paísesemergentes). El segundo escenario introduce una innovación, pero en 2021, asumiendo que hay un rebrote con una severidaddel 77 % con relación al actual. Por último, eltercer escenario se construye a partir de laconjunción de los otros dos. Como queda derelieve, los riesgos de las proyecciones debase son todos a la baja y pueden suponerdesvíos importantes para ambos años.de -6,3 y 2,4 puntos porcentuales para 2020y 2021, respectivamente.Segundo, la afectación del crecimiento ante el shock del COVID-19 es generalizada e intensa. Por un lado, se espera queel conjunto de economías avanzadas, querepresentan un 40 % de la economía mundial, se contraiga 6,1 % durante el presenteaño. Dentro de este conjunto, destacan lascontracciones de Estados Unidos (-5,9 %) yde la zona euro (-7,5 %). Por el otro, los países emergentes y en desarrollo experimentarían una retracción del producto del ordendel 1 %. Es importante precisar que, dentrode este último universo, la única excepciónestá dada por Asia, que daría cuenta de unaexpansión del 1 % en 2020: China crecería1,2 %, su tasa de expansión más baja desde1976, e India lo haría en 1,9 %.13

PROYECCIONES DE PIB EN ESCENARIOS ALTERNATIVOS(DESVÍO EN RELACIÓN CON ESCENARIO BASE)Fuente: IMF (2020d).14

4. COVID-19:el caso de UruguayPIB URUGUAY (VARIACIÓN INTERANUAL)Fuente: BCU4.1. EL PUNTO DE PARTIDA:LA SITUACIÓN DE LA ECONOMÍAURUGUAYA ANTES DEL COVID-19cionalmente altas. En promedio, la tasa deexpansión anual del PIB ascendió a 5,4 %dentro de esta ventana de tiempo. Para dimensionarlo, cabe precisar que la tasa promedio durante la segunda mitad del siglo pasado no superó el 2 %. Durante estos años, elcrecimiento económico fue generalizado enlos sectores de actividad y estuvo asentadoen todos los componentes de la demandaagradada. Por un lado, la debilidad global deldólar y el fuerte dinamismo que registró elmercado de trabajo al superar la crisis apuntalaron el crecimiento del consumo privado,que representa uno de los motores principales de la economía uruguaya.Luego de superada la crisis

Impacto social y económico del COVID-19 y opciones de políticas en Uruguay . Prefacio 1. Resumen ejecutivo 2. Introducción 3. Contexto internacional: caracterización del shock y evaluación de impacto 3.1. COVID-19: un shock inédito 3.2. Primeras estimacion

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