Manual De Procedimientos Y Procesos Tributarios

Como se ha dicho anteriormente, el procedimiento es un aspecto importante en la relaciónjurídica tributaria, que debe respetar siempre los principios de seguridad jurídica, intervención mínimay necesidad preventivo-general y preventivo-especial, a los que cabría añadir la necesidad de que entodo momento el procedimiento tributario aparezca rodeado de las garantías constitucionalmenteexigibles, lo que únicamente ocurre a partir del momento en que interviene el órgano judicial tomandolas riendas del proceso.Cualquier otra interpretación permanecería, por el contrario, anclada en el entendimiento delprocedimiento como un instituto de naturaleza exclusivamente procesal, ritual, formal que ignoraría,con ello, la esencia sustantiva del mismo como instrumento a través del cual se manifiesta la potestadtributaria por parte del Estado, pero al mismo tiempo compartida por esos derechos del contribuyente.El Estado, en el momento de ejercicio de la potestad tributaria estatal, es plenamentesoberano, no teniendo más límite que el procedente de la norma constitucional. Pero en cuantointerviene en el procedimiento tributario, por medio de la Administración Tributaria, debe respetardeterminados derechos fundamentales del contribuyente. Por eso se aludía con anterioridad a losderechos y deberes que afectan a los sujetos que intervienen en dicha relación jurídica tributaria, nosiempre como carga o imposición al contribuyente.La Constitución Española, dispone en el apartado 1) del artículo 31 , que "todos contribuiránal sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica, mediante unsistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso,tendrá alcance confiscatorio". La realización efectiva de este valor constitucional exige la eficacia enla actuación de unos órganos especializados en la aplicación e imposición tributaria, como son losque constituyen la gestión, inspección y recaudación de los tributos. Dichos órganos tienen comorazón de ser y objetivo primordial preservar la virtualidad de un mandato constitucional, encauzar lagestión de los tributos de manera que la justicia constitucional que inspira las leyes tributarias noresulte menoscabada en el plano de la realidad social, como consecuencia de una deficienteaplicación de las normas jurídicas.Este loable propósito, necesario y complejo en el funcionamiento de Estado moderno, se fundamentaen algo tan sencillo como sonlos procedimientos necesarios y adecuados, para lograr que laexigencia impositiva de naturaleza fiscal, sea el máximo exponente en el respeto a los derechos ygarantías de los contribuyentes.Insisto en que el principio de justicia tributaria, olvidado con demasiada frecuencia, vinculatanto al Estado como a su propia Administración Tributaria. Dicho principio contiene un mandatodirigido en exclusiva al poder soberano del Estado, para que el ejercicio de la potestad tributaria seadapte, en el aspecto formal, al respeto y fiel entendimiento de los derechos del contribuyente. Nadarepugna más a la idea de Estado de Derecho, que una Administración Pública, incluida también la

tributaria, que en su actividad se exceda o abuse en el ejercicio de las potestades administrativas.Cuando ello ocurre se vulneran los derechos del ciudadano, del contribuyente, produciéndose unaruptura en la relación respetuosa que debe tener el Estado con el principio de legalidad formal.He repetido en varias ocasiones esa necesidad, esto es, el respeto al contribuyente, comosujeto pasivo, como parte deudora de la relación jurídica tributaria. Esta insistencia está justificadapor cuanto no siempre el procedimiento respeta los valores constitucionales ni los principios quederivan de los mismos. Incluso en este aspecto aparece también la necesidad, rara vez cumplida,de un actuar de la Administración Pública que perturbe en la menor medida posible la vida de losadministrados y les suponga un servicio adecuado a un moderno Estado de Derecho. En casocontrario se producirá una vulneración del principio de confianza legítima de los ciudadanos en susinstituciones, principio que tiene sus raíces en el de seguridad jurídica, envenenando de este modo, lapureza de la norma jurídica aplicable.De forma particular, el correcto funcionamiento de la Inspección de los tributos, manifestadaenlas actividades de comprobación e investigación deben siempre respetar, los principios deseguridad jurídica y mínima incidencia en la esfera privada de los interesados. Para ello es necesarioque la potestad de inspección se manifieste en un procedimiento adecuado a esa finalidad, pero sinolvidar la posición procesal de la parte más débil, del contribuyente.Uno de los aspectos del procedimiento tributario que más me ha preocupado siempre, desdeel punto de vista jurisdiccional, ha sido la duración del mismo, tanto en la fase administrativa como enla judicial. Un retraso en la resolución administrativa o posteriormente en el proceso contenciosoadministrativo, supone siempre una injusticia que debe ser denunciada. La justicia tardía es sinónimode injusticia desde el punto de vista del contribuyente, quien no tiene por qué soportar largasdilaciones procedimentales, a las que es ajeno, y sin embargo, se le obliga a sufrir las consecuenciasde una tramitación excesivamente larga.En un Estado de Derecho es el pueblo, la comunidad, en definitiva, el ciudadano quien es elverdadero protagonista, a quien el Estado debe servir, no en vano le calificamos de Estado deDerecho, porque es la norma jurídica, la ley, quien le limita y fundamenta en toda su actividad. Peroesa actividad, sin exclusión alguna, debe tender siempre a beneficiar al pueblo, a la comunidad a laque sirve, al ciudadano. Entender lo contrario sería monstruoso, tanto en términos constitucionales,políticos como sociales. El Estado de Derecho no tiene otro sentido ni significado que servir, a travésde las distintas Administraciones Públicas, a la comunidad de conformidad con los principios deobjetividad y eficacia, entre otros.Pues bien, es responsabilidad del Estado dirigirse al ciudadano, convertido en contribuyentepor la relación jurídica tributaria, a través de procedimientos adecuados, donde se respeten sus

derechos y donde se mantenga, como decía anteriormente, el equilibrio entre el ejercicio de lasnecesarias potestades administrativas y los derechos del ciudadano.Volviendo a la excesiva duración de los procedimientos tributarios y los efectos perjudicialesque causan en los derechos e intereses legítimos del contribuyente, deseo destacar que elloconstituye una aberración, una anomalía patológica en la relación a la potestad política de ordenacióntributaria que corresponde al Estado, al ser el único y exclusivo responsable en la configuración delos procedimientos tributarios.El artículo 6.1 del Tratado Europeo de Derechos Humanos prohíbe un procedimiento condilaciones indebidas. En sentencia del Tribunal Europeo de Derecho Humanos de fecha 6 de abril de2006, se recuerda a los Estados miembros, que el carácter razonable de la duración de un procesose aprecia según las circunstancias del caso y a la vista de los criterios consagrados en lajurisprudencia, en particular la complejidad del caso, el comportamiento del demandante y lasautoridades competentes.La duración de un procedimiento tributario debe estar limitada legalmente. Pero en ocasionesla complejidad del caso impide que se resuelva dentro de un plazo razonable. ¿Qué es un plazorazonable? ¿Si el interesado ha interpuesto recurso se puede entender que los utiliza para prolongarel procedimiento? ¿Cabe recurso o queja por parte del contribuyente cuando el procedimiento sealarga indefinidamente en el tiempo? ¿Puede resultar efectivo este recurso? Estas preguntas tienensu importancia, porque, por ejemplo, en Francia no existe ninguna jurisdicción en la cual se puedaprotestar para quejarse de la duración excesiva de un procedimiento administrativo.El Tribunal Constitucional español en sentencias de fechas 8 y 22 de mayo de 2006, hallegado a decir, sobre las quejas referentes a la vulneración del derecho a un proceso sin dilacionesindebidas, que debían desestimarse porque tal derecho no es tutelable, en el proceso constitucional,“cuando el proceso ya ha fenecido”. Y se añade “pues la apreciación en esta sede de las pretendidasdilaciones no podría conducir a que este Tribunal adoptase medida alguna para hacerlas cesar. Desuerte que las demandas de amparo constitucional por presuntas dilaciones indebidas, formuladasuna vez que el proceso ya ha finalizado, carecen de viabilidad y son, por tanto, rechazadas por esteTribunal por falta de objeto.”El retraso en la resolución de un recurso administrativo o jurisdiccional, siempre supone unperjuicio al interesado, a quien no le quedará más remedio que solicitar la indemnizacióncorrespondiente, en caso de que se pueda acreditar el daño causado, por medio del procedimiento deresponsabilidad patrimonial del Estado. Esto es lo que se debe evitar. Se debe reforzar la obligaciónadministrativa de dar una mayor celeridad a la actividad administrativa en su aspecto jurídico.

El libro que tiene el lector en sus manos es fiel exponente de la idea de Derecho, comotécnica más adecuada para conseguir una ordenada y pacífica convivencia, incluso en las relacionesformales entre el ciudadano y la Administración Pública. Ello es así, por cuanto la exposición ydesarrollo de cada uno de sus capítulos se ha realizado a través de una técnica jurídica depurada,que permite el conocimiento de los distintos procedimientos, las distintas posiciones formales queocupa el interesado en la relación jurídica tributaria, así como sus derechos y obligaciones.Es una obra completa que me complace en presentar, por su minuciosidad en el análisis delos conceptos, los distintos plazos y lo más importante, los derechos de los contribuyentes.Barcelona, 22 de agosto de 2007Dr. Eduardo Barrachina JuanMagistrado en lo Contencioso AdministrativoPresidente del Tribunal Electoral de CataluñaDocente de Derecho Tributario de la Universidad de Barcelona

INTRODUCCIONLa presente publicación tiene por objeto fomentar entre profesores de derecho, abogados,contadores, administradores, empresarios y todo aquel que se encuentra involucrado en temastributarios, un conjunto de diversas aproximaciones jurídicas en relación con los procedimientos yprocesos tributarios que muchas veces se presentan como la vía de comunicación y defensa dederechos de los ciudadanos en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y administrativas,frente a las autoridades, tribunales administrativos y judiciales, así como también, una herramienta deconsulta a los funcionarios que integran dichas instituciones, en su tarea de resolver casos concretos.A modo de exordio, se puede señalar que en nuestra normativa tributaria y administrativa, elconocimiento de todos los procedimientos y procesos tributarios presenta, en primer lugar, la enormedificultad propia de una verdadera dispersión normativa. En efecto: acerca de este tema hay quetener presente que tanto el denominado “derecho procedimental tributario” o como el titulado“derecho procesal tributario”, se complementan para constituir los diversos procedimientos y procesostributarios vinculados con otras materias (Procesal Constitucional, Procesal Administrativo, ProcesalPenal, Procesal Civil, etc.).En segundo término, y sumándose a la dificultad que acabamos de señalar, debemos de admitir queen lo concerniente a esa gran diversidad normativa, enfrentamos una complejidad adicional. Nosreferimos a lo que podemos calificar como permanente enmienda de los textos legislativos, lo cual esrealizado, en la mayoría de las múltiples ocasiones, no sólo de manera defectuosa y contradictoria,sino con métodos carentes, usualmente, de toda sistemática y de una adecuada simplificaciónadministrativa.Por los motivos expuestos, en esta obra ofreceremos una somera síntesis de los distintosprocedimientos y procesos tributarios vigentes en nuestro país, en los diversos ámbitos, desde unpunto de vista teórico-práctico, dejando para la siguiente edición propuestas que impliquen mejorar lanormativa procedimental y procesal tributaria.La razón que nos ha llevado a emprender el difícil reto de elaborar el presente tratado, se encuentraen el hecho de que en nuestro país no se ha publicado dichos temas en forma sistemática ycompleta. Así también, motivados por la oportunidad de brindar esta obra como fruto de nuestrasexperiencias profesionales.

En cumplimiento de ese cometido presentamos la obra en tres partes. La primera parte referida a laaproximación al derecho procedimiental y procesal tributario, en la cual se esboza de manera generaltemas y conceptos rectores a nivel procesal y procedimiental, y se desarrolla el régimen de losprocedimientos tributarios y el derecho administrativo sancionador relacionado con materia tributaria,entre otros temas importantes y trascendentales para el desarrollo integral de la temática.La segunda parte de la obra trata sobre el análisis jurídico de los procedimientos tributarios yadministrativos, los principios y derecho de los administrados, que comprende un análisis conceptual,jurisprudencial y práctico de dichos procedimientos: como el procedimiento de fiscalización, elprocedimiento de cobranza coactiva y los procedimientos contenciosos tributarios, culminando con losprocedimientos no contenciosos tributarios de nuestra legislación.Por ultimo, La tercera parte se trata lo relativo a los procesos tributarios, en materia contenciosaadministrativa, procesal penal y procesal constitucional, ámbitos poco desarrollados en nuestro país.Concluimos esta presentación expresando en mi calidad de Director del este tratado, unagradecimiento muy especial al Dr. Eduardo Barrachina Juan, por su gentileza de prologar esta obraen su calidad de docente y amigo, así mismo, a los distinguidos tributaristas, Dr. Cesar GambaValega, Mg. CPC. Daniel Villavicencio Eyzaguirre, CPC. Oscar Agüero Aguilar, Master Dante CamusGraham, Abog. Alberto Pacci Cardenas, Abog. Jorge Sarmiento Díaz, Abog. Ángel Vivanco Ortiz,Abog. Ricardo Ochoa Martínez, Abog. Moritz Abramovitz, Abog. Juan Carlos Oppe Delgado, Abog.Antenor José Escalante Gonzáles, quienes han contribuido y compartido generosamente con elaporte de sus conocimientos y reconocidas trayectorias profesionales, docentes, publicisticas yacadémicas, para hacer realidad la presente obra que presentamos a la comunidad nacional.Finalmente, agradecemos a la EDITORA GRIJLEY por el valioso apoyo que nos ha permitidoconcretar la edición y publicación de la obra, que esperemos ingrese exitosamente en la bibliografíajurídica peruana, promoviendo de este modo al debate critico constructivo, a efectos de mejorarnuestra legislación tributaria, acercándose mas a un equilibrio entre administrado y administración enbusca de justicia y paz social.Miraflores, 14 de julio de 2008Daniel Irwin Yacolca EstaresDirector

PRIMERA PARTEAPROXIMACIÓN AL DERECHO PROCEDIMIENTAL Y PROCESAL TRIBUTARIOCAPÍTULO I:El Derecho Procedimental y Procesal Tributario (Daniel Yacolca).1. Ubicación del derecho procedimental y procesal tributario en la ciencia del derecho1De acuerdo con la definición realizada por Héctor Villegas , la ciencia del Derecho Tributario, esla ciencia jurídica que se ocupa del estudio del conjunto de normas que regulan las obligacionesjurídicas tributarias. Investiga y analiza cuáles son sus elementos estructurales y enuncia losprincipios que le sustentan, integrando las instituciones tributarias y sus principios en el marco deuna teoría general del derecho. Este otro no puede ser de otro modo si se tiene en cuenta que lasciencias no tienen comportamientos independientes, desconectados entre sí. La ciencia jurídicareconoce, en cada uno de los ordenamientos jurídicos que analiza, principios e instituciones decarácter general que confieren unidad a cada uno de dichos ordenamientos y permiten susistematización.La teoría general es necesaria porque una teoría es un conjunto de conceptos, definiciones yproposiciones relacionadas entre sí que presentan un punto de vista sistemático de fenómenos,especificando relaciones entre variables con el objeto de predecirlos. Entre las funcionesimportantes de las teorías encontramos la de decir por qué, cómo y cuándo ocurren losfenómenos, sistematizar y dar orden al conocimiento y predecir a que se refiere. La teoríacientífica, además de su correspondencia con la realidad, será aceptable cuando tengaconsistencia lógica, es decir, cuando no tenga contradicciones.Las ciencias brindan explicaciones de la realidad. La ciencia se diferencia fundamentalmente delconocimiento no científico porque está en condiciones de explicar los fenómenos que seproducen. En este punto debe señalarse que la realidad que debe explicar la ciencia jurídica, porun lado es el deber ser del sistema normativo que se analiza y que, en rigor, conforma el de sucientificidad y, por otro lado, la experiencia jurídica.1VILLEGAS, Héctor V., Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario, Editorial Astrea, Buenos Aires, 2002.

La ciencia del derecho tributario analiza el sistema normativo tributario, formula sus principios e2instituciones y enuncia los elementos axiológicos que lo nutren. Por ello, se entiende quetambién se encuentran comprendidos en dicho sistema normativo los procedimientos y procesostributarios, cuya temática se desarrolla en el presente tratado, tal como se puede identificar en elsiguiente cuadro:AnalizaCIENCIA DEL DERECHOTRIBUTARIOSISTEMA NORMATIVOTRIBUTARIOPARTE SUSTANTIVA YFORMALPRINCIPIOS EINSTITUCIONESELEMENTOSAXIOLÓGICOSPARTE PROCEDIMENTAL YPROCESALDel esquema se puede identificar que el Derecho viene a constituir un Instrumento de laconvivencia social que se estructura en base a un concepto de reglas que tratan de dar solución alos conflictos sociales. Al conjunto de reglas que cumplen con esta función se le denominaordenamiento jurídico, como el Conjunto de reglas que en un momento histórico dado trata de darsolución a los conflictos sociales de una determinada sociedad.En ese sentido, las indicadas reglas o también denominadas en el ámbito jurídico como normasinmersas en un ordenamiento jurídico, son aquellos mandatos jurídicos que encierran uncomportamiento que se debe seguir obligatoriamente con eficacia social organizadora, revestidamediante disposiciones normativas, mediante el cual se manifiesta la norma jurídica.Sin embargo, cabe precisar que no todas las normas requieren disposiciones normativas, comolas normas consuetudinarias, así como, no todas las disposiciones normativas recogen unanorma jurídica, lo que se puede advertir del siguiente esquema:CUADRO QUE ILUSTRA AL DERECHO COMO INSTRUMENTO DE CONVIVENCIA SOCIAL2DAMARCO, Jorge Héctor, Tratado de Tributación, Tomo I, Derecho tributario, Vol. 1, Editorial Astrea, Buenos Aires, 2003, pp.53 y 54.

ORDENAMIENTO JURIDICOEL ORDENAMIENTOJURDICO PUEDECONTENER MAS NORMASJURIDICAS YDISPOSICIONESNORMA JURIDICA (Encierraun comportamientoobligatorio) REVESTIDA DEUNA DISPOSICIONNORMATIVA (Ley, Decreto,Resolución, etc.)NORMA JURIDICAMATERIALNORMA JURIDICAPROCEDIMENTALDISPOSICIONNORMATIVANORMA JURIDICAPROCESALNORMA JURIDICACONSETUDINARIASOLO NORMA JURIDICASOLO DISPOSICIONNORMATIVAEn ese contexto, la norma jurídica es uno de los objetos del derecho, dado que es una reglageneral que intenta imponer en una determinada comunidad una conducta deseada.Dentro de esa perspectiva científica nace también el derecho procedimental y procesal tributario;el primero como el conjunto de norm

Estudios concluidos de Doctorado en Derecho por la UNMSM. Estudios de Post grado en Derecho Tributario en la UCLM, Toledo-España. Docente en la Facultad de Derecho de la Universidad Wiener. Ex docente en las facultades de Derecho y de Administración de empresas de la UNMSM. Ex docente visitante en la Escuela de Post grado de la UEVAL-Huanuco.