NATO Defense College Collège De Défense De L’OTAN

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F O R U MPA P E R2NATO Defense CollegeCollège de Défense de l’OTANImprovingNATO-NGORelations inCrisis ResponseOperationsbyLaureBORGOMANO-LOUPResearch Branch Rome, March 2007

NATO DEFENSE COLLEGENATO Defense College Cataloguing-in-Publication-Data:Improving NATO-NGO Relations in Crisis Response Operations.Editor: Jean Dufourcq.p. cm. (NATO Defense College “Forum Papers Series”)Publications Assistant: Laurence AmmourThe views expressed in this Forum Paper are the responsibility of the authorand do not necessarily reflect the opinions of the NATO Defense College orthe North Atlantic Treaty Organisation.Extracts of this Forum Paper required for academic purposes may be quotedor reprinted without special permission, provided that a standard source creditline is included. It may not be copied, republished or posted on the worldwide web without the permission of the NATO Defense College. NDC 2007 all rights reservedCopies of this Forum Paper may be obtained direct from theNATO Defense College, Academic Research BranchVia Giorgio Pelosi, 1 - 00143 Rome, ItalyFax 39-06-50 52 57 97E-mail: research@ndc.nato.intWeb site: http://www.ndc.nato.intPrinting: 1000 copiesPrinted and bound byCSC. GRAFICA s.r.l. – Via Meucci, 28 - 00012 Guidonia, RomaZona industriale S.SinforosaTel 0774 353308 - 0774 354410 Fax 0774 578014

0#61 &'('05' %1.')' %1.')' &' &'('05' &' .ŏ16#0 Academic Research BranchBranche RechercheImproving NATO-NGO Relationsin Crisis Response OperationsbyLaure Borgomano-Loup (QTWO 2CRGTU 5GTKGU 'FKVGF D[ ,GCP &WHQWTES 4QOG /CTEJ

The Forum Papers series was launched in May 2006 as a vehicle forresearch in support of the Alliance’s agenda. The first three Forum Papersfocus on NATO’s cooperation with partner nations and organizations.The first was Carlo Masala and Katariina Saariluoma, Renewing NATO’sPartnerships: Towards a Coherent and Efficient Framework (Rome:Academic Research Branch, NATO Defense College, May 2006). Thesecond, by Laure Borgomano-Loup, Improving NATO-NGO Relations inCrisis Response Operations, deals with NATO’s relations with nongovernmental organizations. Forum Paper no. 3, by David S. Yost, willexamine NATO’s cooperation with other international organizations,particularly the United Nations, the European Union, and theOrganization for Security and Cooperation in Europe.A French-language version of Forum Paper no. 2 is available .

3TABLE OF CONTENTSAcknowledgements . 6Résumé. 8Executive Summary . 15INTRODUCTION. 21CHAPTER 1Cooperation between NATO and NGOs:A Step in NATO’s Transformation? . 231.1 “Peace, Security and Development are moreinterconnected than ever”. 231.2 Complex Crisis Require Complex Operations . 241.3 Stability and Reconstruction Operations: A New Task for NATO? . 251.4 The Objectives of an Enhanced NATO-NGO Relationship withinthe Framework Defined at the Riga Summit (29 November 2006) . 27CHAPTER 2The Dilemmas Faced when Cooperating with Military Forces. 292.1 The Complex, Diversified World of NGOs . 292.2 The Practical and Institutional Problems of the NATO-NGORelationship. 292.2.1 Number and Diversity: Regrouping and Classification. 302.2.2 The Institutional Culture: Professionalizationand Accountability . 312.3 The Debate on the Humanitarian/Military Relationship . 322.3.1 Clarification of the Term “Humanitarian” . 322.3.2 The Principles of Humanitarian Action. 332.3.3 Some Reciprocal Accusations . 352.3.4 Codes of Conduct . 372.3.5 The Specific Case of NGOs Involved in Conflict Mediation. 37

4CHAPTER 3Relations between NGOs and Military Forces: UN, US, NATO. 393.1 NGOs and the UN: A Process of Closer Integration. 393.1.1 First Step: NGOs Partners – UN General AssemblyResolution 46/182, 19 December 1991 . 403.1.2 Second Step: 1998-2002: NGOs Coordinated through OCHA . 403.1.3 Third Step: 2002-2006: From Coordination to Integration UN Peace Integrated Mission and the Cluster Approach. 413.2 NGOs and the US Government: Cooperation Integratedwithin the Overall Objectives of Foreign Policy. 453.2.1 NGOs Subjected to a System of Conditional Aid . 453.2.2 NGOs in the Planning of Stabilization andReconstruction Operations: Joint Interagency CoordinationGroup (JICG) and Multinational Agency Group (MNIG) . 453.2.3 Other Proposals being studied. 463.3 NGOs in NATO CIMIC Doctrine . 473.3.1 CIMIC Doctrine . 473.3.2 NGOs in the Implementation of the CIMIC Doctrine. 483.3.3 At the Theater Level, the Liaison Mechanisms. 483.3.4 At the Strategic Level. 483.3.5 At the General Level . 49CHAPTER 4How can NATO Bring about more Effective Relations with NGOs?Proposals and Conclusion. 514.1 Three Prerequisites. 514.1.1 Defining NATO’s Mission in Stabilization Operations . 514.1.2 Defining NATO and NGOs Objectives in Improved Relations524.1.3 Defining Criteria of Interaction/Cooperation . 534.2 Giving Priority to Certain Fields of Cooperation . 544.3 Fostering Complementarity. 554.4 A Three-Pronged Approach for Complementary Interaction. 564.4.1 Develop “Cultural” Understandingthrough Dialogue and Training . 564.4.2 Make Full Use of the UN Mechanismsof Cooperation with NGOs. 58

54.4.3 Establish a Streamlined Consultative and AdvisoryCell at HQ Level . 594.4.4 Conclusion. 60Annex 1: Presentation of NGO Networks at the UN . 61Annex 2: Presentation of the Main Codes of Conduct and Principles . 64Annex 1: Red Cross and Red Crescent Movement . 71List of Acronyms. 73

6ACKNOWLEDGEMENTSThis work would not have been possible without the support ofvarious people at the NATO Defense College, whose encouragement andadvice were indispensable. I would particularly like to express gratitudeto Lieutenant General Marc Vankeirsbilck, Dr Samuel Grier, General DrKlaus Wittmann, General Nicola de Santis and Rear Admiral JeanDufourcq.Likewise I would also to thank my colleagues in the AcademicResearch Branch, for their support, comments and suggestions,particularly Carlo Masala, David Yost and Tibor Tresch.This paper is the result of interviews conducted during the secondsemester of 2006 at NATO HQ – the Political and Security PolicyDivision (PASP) the Operations Division (OPS) and the PublicDiplomacy Divisions; at Supreme Headquarters, Allied CommandEurope (SHAPE), at Joint Force Command Naples, as well as with manyNGOs. Special thanks are due to Mr Zoltan Nagy and Mrs Alicia Ambos,Dr Jaroslav Skoniecska and Mr Jean d’Andurain, Ms Suzan Pond, MrDiego Ruiz Palmer, Mr Mihai Carp, and Mr Morten Henriksen, MrCarsten Fausboll, Mrs Theodora Adekunle, Mr Paul Flaherty, MrsStephanie Babst and Mr Olivier Landour, Brigadier General AntonelloVitale, General Pascal Vinchon and Colonel Baulain, Colonel AndrewBudd, Colonel Christos Manolas, Lt Colonel Butterfield, CommanderTimothy Crishop, Mr Stefan Oenning and Mr Lewis SherrodBumgardner, Colonel Bruno Zambeli, Lt Colonel Paul Van Harten, LtColonel B. Busseau, Lt Colonel Attila Toth, Lt Colonel Imre Takacs, andLt Colonel Joachim Haupt. I would also like to express warmappreciation to the members of NGOs whose views and comments wereparticularly helpful: Urgence Reconstruction, Developpement, (URD)France (F.Grünewald, H. Maury, V. de Geoffroy, P. Pascal), HandicapInternational (N. Herlemont), Caritas Internationalis (Jose MariaGallardo) Caritas France (J.P. Richer, E. de Thomas, J.Y. Lescazes),Secours Islamique de France (Djamel Misraoui, Rachid Lahlou),

7Médecins Sans Frontières (F. Bouchet-Saulnier, M. Buisonnière),Médecins du Monde (B. Martin), Amnesty International (F. Perrin, B.Guillou), Peacepath Consultant (G. Hess), Assistencia MedicaInternacional (Fernando de La Vieter Nobre), Oxfam (M. Van Belle, R.Luff), Action Aid International (Sunit Bagree), NGO Voice (G. VanMoortel), ICRC (L. Anstett), SCHR (E. Von Oelreich), ALNAP (M.Herson), ACBAR Afghanistan (Anja de Beer), Mario Giro and ClaudioMario Betti (Community of St’Egidio). I am also grateful to Marc OlivierPadis (Revue Esprit); Alain Galaup, Christian Bernard, Claire Lignèresfrom the French Ministry of Foreign Affairs; Martin Briens, ManuelLafond Rapnouil (Policy Planning Staff, Ministry of Foreign Affairs,France), Julien Temple (UNICEF) Cecile Sportis (WFP) and XavierZeebroek (GRIP) for their useful suggestions.I would also like to thank Julie Dixon for her sound linguisticadvice and Laurence Ammour for her superb editorial work.Laure Borgomano-LoupRome, March 2007

8RESUMEComme le souligne la Déclaration adoptée au Sommet del’OTAN de Riga en novembre 2006: «Jamais paix, sécurité etdéveloppement n’ont été autant interdépendants.»1De fait, depuis le début des années 90, l’ensemble de lacommunauté internationale académique et politique s’accorde à soulignerles liens qui unissent urgence humanitaire, développement et sécurité. Leconcept de sécurité lui-même s’est élargi pour englober, outre les aspectsmilitaires de défense territoriale, des domaines politiques, économiques,sociaux et culturels. L’aboutissement de cette évolution conceptuelle estle concept de sécurité humaine et de sécurité durable. On s’accorde àpenser qu’un Etat en sécurité, à l’intérieur comme à l’extérieur de sesfrontières, est un Etat stable, conjuguant harmonieusement une bonnegouvernance pour sa population et un développement économiquesoutenable. Par ailleurs, la fin de la guerre froide a libéré la capacitéinternationale à agir pour gérer les crises dans une perspective de longterme, l’objectif étant non seulement d’arrêter un conflit mais encore d’entraiter les causes profondes. Ambitieuses, ces opérations de réponse auxcrises se heurtent à des difficultés importantes. En effet, la visionclassique d’une résolution des conflits en trois phases séquentielles, lapremière exclusivement militaire (combat), la seconde militaro-civile(stabilisation) et la troisième exclusivement civile (reconstruction) necorrespond pas à la réalité du terrain: combat, stabilisation etreconstruction s’interpénètrent de manière difficile à planifier, faisant del’articulation des moyens civils et militaires une question clé.Dans ce contexte, ce papier veut contribuer au développement dela relation entre l’OTAN et les ONG dans les opérations de réponse auxcrises. En effet les ONG sont des acteurs importants de la prévention etde la résolution des crises. Emanation de la société civile au niveauinternational et local, elles constituent un complément essentiel des1Directive Politique Globale, paragraphe 3, Sommet de l’OTAN, Riga, 29 novembre 2006.

9interventions gouvernementales en particulier dans les opérations destabilisation et de reconstruction post-conflit. Elles sont un élément clé dela prévention et du traitement de la violence sociale, violence que lesmoyens traditionnels internationaux et gouvernementaux peinent àmaîtriser. Cependant, elles posent aux forces militaires, et en particulier àl’OTAN, des problèmes spécifiques, en raison de leur nombre, de leurscaractéristiques institutionnelles, de la diversité de leurs idéologiescomme de leurs champs d’intervention. Toutefois, la difficulté à identifierdes partenaires fiables, compétents et disposés à œuvrer avec l’OTAN estmoins importante qu’il n’y paraît pour plusieurs raisons:- D’une part, pour mieux résister à la concurrence et pour rester despartenaires reconnus, les ONG se regroupent en grands réseaux, seprofessionnalisent, s’institutionnalisent, deviennent sans cesse plus«transparentes» et «responsables». Les questions du nombre et del’incompatibilité des cultures institutionnelles sont donc relatives.2- D’autre part, de nombreuses ONG travaillent dans des domaines où larelation avec les forces militaires est une nécessité: protection despopulations, gestion des camps de réfugiés, sécurité des populationsciviles, déminage, DDR (désarmement, démobilisation, réintégration)et, pour ce qui concerne le Comité International de la Croix Rouge(CICR), protection du Droit International Humanitaire. Elles ontégalement constitué des réseaux susceptibles de déployer rapidementdu personnel spécialisé dans ces domaines. Il y a donc des terrainsd’action communs entre ONG et OTAN qui nécessitentl’établissement d’un dialogue.- Enfin, depuis plus de quinze ans, en concertation avec les NationsUnies et sous l’impulsion du CICR, les ONG ont travaillé à dégagerdes lignes de conduite communes concernant leurs relations avec lesforces militaires. Conscientes des dilemmes que rencontre l’actionhumanitaire en situation de conflit armé, mais aussi dans l’aidehumanitaire en cas de catastrophes, les ONG ont établi des principes2Des réseaux comme le celui de l’International Council of Voluntary Agencies (ICVA) et duSteering Committee for Humanitarian Response (SCHR) font partie du grand forum inter-agences del’ONU, et de l’Inter-Agency Standing Committee (IASC) piloté par le Bureau pour la Coordinationdes Affaires Humanitaires (BCAH). Ces réseaux de réseaux permettent d’unifier la réponse desONG. D’autres ONG internationales sont elles-mêmes des réseaux regroupés en fédérations, commele Mouvement de la Croix Rouge et du Croissant Rouge, ou Caritas Internationalis. D’autres encoreont des sociétés nationales partout dans le monde: OXFAM, Handicap International, AmnestyInternational, CARE. Par ailleurs, au niveau local, les ONG se regroupent: en Afghanistan ACBAR(Agency Coordinating Body for Afghan Relief), rassemble 90 ONG nationales et internationales.

10directeurs permettant de discriminer entre différentes formesd’interaction. Certes, le principe de base demeure la séparation desdomaines humanitaires et militaires, dans l’intérêt de chacune desparties et pour la réussite de leur mission respective. Toutefois ellesreconnaissent presque toujours la nécessité d’établir des mécanismesde liaison et d’échanges d’information. Certaines d’entre ellesenvisagent même -quoique avec prudence- la possibilité d’unecoopération ou d’une coordination, si les circonstances le permettent.L’OTAN doit donc connaitre l’état et l’évolution de cette réflexion et,si possible, prendre une part active à ce débat en pleine évolution.3Il n’en reste pas moins que la relation entre forces militaires etONG, surtout ONG humanitaires, est une relation problématique enraison de l’opposition frontale de deux priorités: d’une part, une prioritédonnée à la réussite de la mission politico-militaire dans les tempsimpartis par un mandat donné, d’autre part une priorité donnée à l’aideimmédiate aux populations en détresse, sans autre considération.Cela étant, sur le terrain des crises, les ONG et les forcesmilitaires se rencontrent et souvent coopèrent. En étudiant plusprécisément comment se déroule cette coopération dans les opérationsconduites par l’ONU et par les Etats Unis, on peut mettre en évidencequelques tendances de fond et en tirer des implications pour la relationOTAN-ONG. A l’ONU comme aux Etats-Unis, la tendance estaujourd’hui à l’instrumentalisation et à l’intégration toujours plus pousséedes ONG.- A l’ONU, les relations de travail avec les ONG ont toujours étéétroites. Aujourd’hui pourtant ces relations sont dans une phasecritique. En effet, en cherchant à répondre aux crises humanitaires etaux conflits de la façon la plus cohérente et rationnelle qui soit,l’ONU adopte des modèles qui renforcent les mécanismes deplanification et de coopération. Le modèle de mission de paix intégrée(UN Integrated Peace Mission) limite l’autonomie de décision etd’action des ONG. L’approche groupée (Cluster Approach) introduit3Voir les deux documents élaborés sous la direction de l’ONU: The Military and Civilian DefenseAssets Guidelines for Internatinal Disasater Relief in Time of Peace (‘Oslo Guidelines’) et TheMCDA Guidelines in Complex Emergencies. Ils complètent le document de base du CICR: Codes ofConduct for the International Red Cross and Red Crescent Movement in Disaster Relief.

11une rationalisation inter-agences séduisante mais au prix d’unebureaucratisation et au détriment de la capacité de réponse des ONG,elles-mêmes souvent multitâches ou multifonctionnelles. Les ONG depetite taille en particulier sont menacées par ces deux nouveauxmécanismes qui multiplient pour elles les occasions de réunion et lesmécanismes de coopération.- Aux Etats-Unis, les ONG ont traditionnellement une légitimité et unemarge de manœuvre importante, étant donné l’importance desmouvements associatifs. Cependant, elles sont aujourd’huidirectement sollicitées pour servir les objectifs de la politiqueéconomique et internationale des Etats-Unis. Ainsi l’administrationactuelle cherche à faire de l’aide au développement un des instrumentsde la politique étrangère. Par ailleurs, les difficultés des phases destabilisation en Afghanistan et en Irak on conduit le gouvernementaméricain à revoir ses mécanismes de coopération civilo-militairedans le sens d’une plus grande intégration. Au niveau diplomatique,cela se traduit par la création du poste de Coordinateur pour lesopérations de reconstruction et de stabilisation (Coordinator forReconstruction and Stabilization, S/CRS), lequel a rang de soussecrétaire d’Etat.4 Au niveau militaire les opérations de stabilisation etde reconstruction ont désormais la même priorité que les opérations decombat.5 Auprès des commandements militaires, différentsmécanismes de coordination multinationale inter-agences sont testésau niveau opérationnel et tactique, comme par exemple leMultinational Interagency Group (MNIG). D’autres mécanismes sontaujourd’hui à l’étude, au niveau stratégique et politique. Dans tous lescas, l’objectif est une intégration toujours plus poussée de tous lesacteurs au service d’une politique décidée au plus haut niveau.Pour sa part, l’OTAN dispose grâce à la doctrine CIMIC adoptéeen 2003 d’une gamme étendue d’instruments pour la coopération civilomilitaire. Pour l’instant, les liens avec les ONG ont été développés, auniveau tactique, par la mise en œuvre de mécanismes de coordination etde liaison ad hoc et au niveau stratégique par la signature d’

Academic Research Branch, NATO Defense College, May 2006). The second, by Laure Borgomano-Loup, Improving NATO-NGO Relations in Crisis Response Operations, deals with NATO’s relations with non-governmental organizations. Forum Paper no. 3, by David S. Yost, will examine NATO

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