La Cooperación Internacional Para El Desarrollo En Colombia

progresiva sustitución de un sistema internacional clásico, con fronteras y reglas defuncionamiento bastante precisas, por unsistema internacional globalizado, en el quese producen fenómenos parcialmente contradictorios simultáneamente: globalización,regionalización, fragmentación y localización.Un sistema, con contornos desdibujados, conuna regulación en parte aleatoria y donde secombinan lógicas diferentes.El cambio del sistema internacionalPodemos resumir los ejes de básicos de esecambio así:a) en el centro del sistema se encuentranahora los factores económicos, ya no lospolíticos.b) La concepción del poder se ha transformado, así como la distribución y difusióndel mismo, a nivel de estados, regionesy de actores transnacionales y no gubernamentales.c) Los países emergentes, y en general elSur, están ganando una creciente centralidad, cuantitativa y cualitativa.d) El desarrollo, entendido ya de formaplural y no sólo como crecimiento económico, está en el centro de las preocupaciones del sistema, más que antes, juntocon los nuevos rostros de la pobreza y ladesigualdad.e) Ha surgido una nueva concepción dela seguridad -entendida como procesomultidimensional, orientada también alas personas y no sólo a las naciones-,que debe prestar atención a nuevos riesgos y peligros, como las nuevas formaso rostros de la violencia.Conviene recordar, volviendo a la centralidad de los factores económicos y a su impactoen todas las dimensiones de la vida internacional, que ello ha seguido siendo cierto incluso8durante la presente crisis económica, que,globalmente, ha afectado poco al crecimientodel Sur (en términos macroeconómicos) y, entérminos comparativos, mucho más al Norteque al Sur.Valga como ejemplo de lo afirmado, el crecimiento económico acelerado con impacto directo e indirecto en América Latina y el Caribe,de los países emergentes y el creciente interéspor las industrias extractivas. Un crecimiento,que, empero, se da sobre bases diferentes,difícilmente comparables. Así, en Asia oriental se asienta en las manufacturas, cada vezmás basadas en la mejora de la tecnología,mientras que en América Latina y el Caribese fundamenta en una “reprimarización” dela economía; es decir, en el resurgimiento delsector primario (agricultura, pesca, silviculturay actividades extractivas), acompañado enalgunos casos de creciente industrialización.Mención especial, por la relevancia parael presente documento, tiene lo relativo ala concepción del poder, su difusión y lasrelaciones de poder entre actores. Todo elloestá cambiando, en un sentido que podemosresumir así. Primero, el poder fundamentalprocede ahora de lo que se ha llamado “poderestructural” (la capacidad de conformar lasreglas de juego) y “poder suave” (la capacidadde persuadir, de convencer), con una claraerosión del poder “duro” (militar). Dicho deotra forma, el poder no depende sólo, o notanto, de lo que tienes (poder como recursos),sino de tus relaciones (poder relacional), detu capacidad de conformar el sistema (poderestructural) y de tu capacidad de ofrecer insumos y relaciones atractivas, de interés mutuo,para otros actores (poder “suave”). Llamo laatención al respecto de cómo la combinaciónde poder relacional y de poder suave se haseguido en la política exterior colombianareciente y lo hará aún más en el futuro.Nuevos contextos y nuevos retos en la esfera internacional, regional y nacional

En segundo lugar, se están alterandolas estructuras del poder internacional. Elproceso en curso muestra la combinaciónde tres fenómenos, interrelacionados: 1) ladebilitación progresiva, al menos en términos relativos, de las grandes potencias delNorte; 2) la creciente centralidad de potencias emergentes (BRICS, por ejemplo), consistemas débiles de articulación entre ellasy la reformulación regional y subregional delas potencias regionales y de países con altopotencial de crecimiento; 3) la presencia dediferentes liderazgos (potencias hegemónicasy aspirantes) en las diferentes dimensiones dela vida internacional (política, militar, económica, financiera, tecnológica).En tercer lugar, esos cambios de la estructura del poder internacional pueden describirse como una “des-occidentalización” delmundo, con una presencia creciente –no sóloeconómica- del Sur y del Oriente, un trasladodel eje de gravitación de la actividad económica y del poder mundial del Atlántico alPacífico. Existen, sin embargo, dudas acercade si el futuro lleva hacia una situación dereparto del poder crecientemente multipolar,a un “G-2” (con EEUU y China al frente) oincluso a un “G-0”, un orden en el que ningún estado u organismo multilateral quiera opueda gobernar el sistema.Las nuevas concepciones deldesarrollo y la seguridadLos cambios en curso afectan a los dos bienespúblicos básicos que deben proveer los estados, el bienestar o desarrollo y la seguridad,en particular física, de la ciudadanía.Respecto del desarrollo, el desarrollo humano, entendido como proceso multidimensionalorientado a satisfacer necesidades humanasmediante actores privados y públicos, sigueocupando una posición central en la agendadel sistema. Se observa, en concreto, una doble recuperación o retorno a los orígenes: a) lasostenibilidad o sustentabilidad del desarrolloen el centro de la agenda nuevamente tras laconferencia Río 20; y b) la concepción deldesarrollo como proceso global, con modelosdiferentes, base de la Declaración del Derechoal Desarrollo de NNUU3. Dicha Declaraciónalude al desarrollo como “ un proceso global, económico, social, cultural y político,que tiende al mejoramiento constante delbienestar de toda la población y de todos losindividuos, sobre la base de su participaciónactiva, libre y significativa en el desarrollo y enla distribución justa de los beneficios que de élse derivan” (párrafo segundo del preámbulo).En suma, el desarrollo se entiende comoderecho humano, caracterizado por ser multidimensional en sus objetivos y componentes,tener diferentes titulares (en la medida queel desarrollo se predica de personas y de colectivos), caracterizarse por ser de realizaciónprogresiva, (proceso de mejoramiento y satisfacción de necesidades siempre perfectible) yde implementación tanto en la esfera nacionalcomo la internacional. Por si fuera poco, nopuede lograrse de cualquier manera, importatanto la finalidad como la forma de llegar ala misma, lo que pone la participación enel centro.Sobre la seguridad, ha surgido una nuevaconcepción de la misma, entendida comoproceso multidimensional que debe atendersobre todo a amenazas, retos y peligros queafectan a las personas, habida cuenta dela disminución de los conflictos armados yde la violencia mortal con intencionalidadpolítica. Han surgido, pues, nuevos rostrosde la violencia.3Resolución 41/128 de 4 de diciembre de 1986.APC - ColombiaAECID9

Por un lado, la violencia homicida sin intencionalidad política directa. Por ejemplo, segúndatos del Informe trianual de Global Burdenof Armed Violence4, las muertes por arma defuego suponen un promedio de 500.000 bajas al año. Un ochenta por ciento de las mismas no se deben a violencia intencionalmentepolítica (conflictos armados, terrorismo), sinoa otras razones (crimen organizado, inseguridad ciudadana, bandas juveniles ). Inclusoen países que solucionaron sus conflictosarmados internos mediante negociaciones políticas o procesos de paz hace ya décadas (ElSalvador, Guatemala ), el reto que planteanestos nuevos rostros de la violencia son muyimportantes. Por otro, el impacto de lo que seha llamado “violencia crónica”, un fenómenoque describe el hecho de que en algunos países la población se encuentra enfrascada enuna espiral creciente de violencia social queafecta las relaciones sociales, el desempeñode la democracia y la práctica ciudadana enla región. Estudios recientes5 muestran losmecanismos mediante los cuales una gama defuerzas profundamente enraizadas, estimulany reproducen la violencia crónica, destruyeno erosionan el tejido social de comunidades ypaíses vulnerables hasta el punto de correrseel riesgo de que tales tendencias puedan convertirse en normas sociales de facto.Aunque América Latina encabeza los índices de violencia a nivel global, el fenómenode la violencia crónica también se presentaen varios países de ingreso bajo y medio en elÁfrica sub-Sahariana, Asia y el Medio Oriente.Declaración De Ginebra, Global Burden of Armed Violence, 2011.Véase: Jenny Pearce, Citizenship in the Contexts of ChronicViolence, en Pearce,J.& Pearson, M. with Sam Cameron,The Ivory Tower and Beyond: The University of Bradfordat the Heart of Its Communities Bradford’s REAP approachto measuring Community Engagement, ICPS-University ofBradford, 2007. También Tany Adams, Chronic Violenceand its Reproduction: Perverse Trends in Social Relations,Citizenship, and Democracy in Latin America, Washington,Wilson Center, 2012.El problema también afecta a grupos crónicamente marginales en países más ricos, comopor ejemplo los migrantes indocumentados yciertas minorías en Estados Unidos, Europay otras regiones. Según datos del Informe deDesarrollo Mundial 20116 se estima que el25 por ciento de la población mundial —tantoricos como pobres— viven con altos nivelesde violencia de largo plazo y con repercusiones trans-generacionales; es decir, violenciacrónica y cronificada. Entre los grupos másvulnerables destacan los jóvenes (80 porciento de quienes viven en países del Sur),las mujeres y ciertos grupos étnicos.Las dinámicas negativas vinculadas a laviolencia sin intencionalidad política y a laviolencia crónica son retos cruciales, en la actualidad, para los procesos de desarrollo y deconstrucción de paz.2.2. Las Américas, AméricaLatina y el Caribe y elPacíficoEsos cambios han impactado también laregión integrada por las diversas Américasy sus diferentes subsistemas. Los cambioseconómicos, políticos y sociales en la región,junto a los cambios que experimentan la economía y las relaciones internacionales, alteranfuertemente las dimensiones y el futuro delos procesos de desarrollo en la región en símisma y de la región frente a las Américas yel resto del mundo. Veamos algunos de ellos:Refuerzo y consolidación de lademocratización4510Asistimos, desde los años ochenta, a un refuerzo y/o consolidación, según los casos, delos procesos democráticos en una parte muyimportante de los países de la zona latinoa6Banco Mundial, Informe Mundial de Desarrollo, Washington, 2011Nuevos contextos y nuevos retos en la esfera internacional, regional y nacional

mericana. Ello ha tenido diversos impactoscomo el refuerzo de la institucionalidad y dela división de poderes en el sistema político,una clara disminución de la importancia de losmilitares en la vida política (al menos comomilitares con uniforme), la generalización dereformas constitucionales y políticas, que,entre otras cosas, han buscado la crecienteinclusión de los pueblos originarios y/ degrupos tradicionalmente marginados. Esosfenómenos, iniciados en los años ochenta,han recibido nuevo impulso entre finales delos años noventa y los dos mil.No obstante, se observan también tendencias mucho más heterogéneas y tenues, quepueden debilitar la calidad de la democracia:incremento del clientelismo, restricciones alibertades fundamentales, intentos de reforzaren exceso el poder presidencial en algunospaíses7, así como actitudes neo-populistas yla disminución o desaparición de contrapesosinstitucionales.Cambios en las interaccioneseconómicasPor otra parte, hay que señalar un incrementode los intercambios económicos externos deAmérica Latina y el Caribe, una tendenciaclara y en aumento. Dicha tendencia se puedepercibir en varias dimensiones: en la comercial,con un aumento progresivo de los intercambiosSur-Sur y una disminución de los Norte-Sur; enla productiva, con un crecimiento de la inversión directa extranjera (IDE), muy importanteen el caso de China; y en la financiera, con unacceso renovado y creciente de la región a losmercados financieros internacionales.Bastará con recordar la difusión y amplitud de los fenómenosde reforma constitucional para forzar nuevas reelecciones delos presidentes, que han ido desde una potencia regional,como Brasil, a un país de tamaño pequeño como Nicaragua,pasando por muchos otros intermedios.7Un primer resultado de lo anterior es que,como veremos luego, se reduce aún más laimportancia de la AOD, dinamiza fuertementela cooperación Sur-Sur (aunque desafiandosu formulación tradicional) y supone un retocreciente a las estructuras tradicionales de lacooperación al desarrollo tradicional, incluidala iberoamericana.Sin embargo, dichos cambios económicosparecen tener un doble impacto, potencialmente negativo, al menos como reto a resolver. Por un lado que el llamado “spaguettibowl”8 de los acuerdos comerciales genera,en un contexto de cambios, un gran coste detransacción –por el tiempo y esfuerzos invertidos– para la región, por el tiempo y esfuerzoinvertidos. En suma, la economía política y laformulación de nuevos acuerdos internacionales van muy por detrás de los rápidos cambiosen la inserción externa, lo que, además de loscostes de transacción genera problemas deimplementación y, a veces, de incoherenciade modelos y/o instrumentos.Además de dichos cambios, el hecho deque las estructuras económicas aumentan lasdesigualdades intrarregionales hasta el puntode que puede hablarse ya de una América Latina a dos velocidades. Ello, adicionalmente,refuerza los desfases o brechas ya antiguosen la región, como la fiscalidad, la inversión,la productividad o la sostenibilidad ambiental. Igualmente, refuerza la desigualdad y laexclusión social: mal endémico de la región.8La expresión, literalmente “plató o bol de spaghetti”, aludea un fenómeno de política económica internacional: la complicación derivada de la aplicación de reglas de origen domésticasal firmar acuerdos de libre comercio entre estados (spaghetti),en el marco de la proliferación de tratados regionales. El efectocomporta políticas comerciales discriminatorias al estar unamisma mercancía sujeta a diferentes tarifas o a aranceles ya diferentes cursos de reducción tarifaria, en virtud de laspreferencias internas. El fenómeno ha provocado, a partirde la proliferación de acuerdos de libre comercio, resultadosparadójicos y a veces contradictorios entre socios comercialesbilaterales y multilaterales. Cuando se aplica al caso de comercio entre naciones asiáticas se denomina “noodle bowl effect”.APC - ColombiaAECID11

Cambios en la esfera social y en lasrelaciones internacionalesNos referiremos, por último, a dos cambios encurso de gran trascendencia, uno relacionadocon el impacto de los cambios económicosen la esfera social y el otro en las relacionesinternacionales.Se detectan en la región cambios sociales yen la estructura de la sociedad que planteanretos presentes y futuros de gran magnitud.Concretamente, pese a las diferencias subregionales, nacionales e intra-nacionales, sedetectan cuatro rasgos compartidos en mayoro menor medida. Primero, una disminución dela pobreza pero con aumento de las desigualdades, habida cuenta de que el crecimiento seda merced a ventajas comparativas estáticas.Segundo, un incremento, al menos en muchospaíses, de la brecha social, que sólo se puedecontrarrestar (parcialmente) con medidascomo la reforma y aumento de la presión fiscaly, en algunos casos, con políticas de bonos osubsidios directos. En tercer lugar, un incremento de las clases medias que impacta en elconsumo pero también, y crecientemente, enlas políticas públicas, al demandar servicios alEstado. Y cuarto, un progresivo agotamientodel impacto positivo del bono demográfico9,cuyo efecto era clave para el crecimiento: seagota su impacto pero no es suficiente paraatenuar la pobreza y la desigualdad.En cuanto a las relaciones internacionalesde la región, se observa una alteración de laspautas de interacción política internacional9Expresión que alude a la situación en que la proporciónde población en edad de trabajar continúa creciendo másrápidamente que la población dependiente en edad escolaro en edad de retiro o jubilación. En otras palabras, se cuentacon una mayor proporción de población en edad de ahorrar,invertir, trabajar y producir, mientras que cada vez un menornúmero de personas requieren de inversiones en educación ysalud. Suele considerarse que, si se aprovecha la situación,el bono demográfico incrementa la acumulación de activos yfomenta el crecimiento económico.12en la región y de ésta con otras. Por un lado,se observa, por la creciente multipolaridaddel sistema tras la guerra fría, una brechacreciente entre EEUU y América Latina, condesencuentros dentro y fuera de la regiónsobre temas de integración comercial y concríticas a algunas políticas estadounidenses,así como una pérdida parcial de hegemonía. Aello ha contribuido también el papel de nuevasalianzas subregionales, como las vinculadasa las diversas asociaciones alrededor de losllamados países del ALBA. Sin embargo, elvacío hegemónico parcial en la zona, derivadode esa brecha o mayor aislamiento de EEUU,no ha reforzado claramente el liderazgo de“hegemones” regionales de Brasil y México,o, no al menos, para ocupar claramente esevacío en condiciones de producir bienes colectivos regionales.Se puede concluir al respecto que la hegemonía regional y subregional será un temacrecientemente importante en el futuro, tanto para las grandes potencias regionales ysubregionales (Brasil, México, Chile), comopara países como Colombia, que en los últimos años ha diversificado y alterando susrelaciones exteriores. Lo anterior se refleja yreflejará en cambios en las políticas exteriores(y en toda la acción exterior, en general), conun peso destacado para las políticas de cooperación internacional al desarrollo y ayudaal desarrollo.2.3. Colombia en la esferainternacional y regional:nuevos retos y desafíoshacia fuera y hacia dentroColombia enfrenta también dichos cambios,y los retos y desafíos que comportan. Tantoen su inserción en el sistema internacional yregional, hacia fuera, como hacia dentro. DeNuevos contextos y nuevos retos en la esfera internacional, regional y nacional

forma sucinta, podemos destacar al menoslo siguiente.El crecimiento económico comotendencia de largo alientoPor un lado, el crecimiento de Colombia hallamado la atención de muchos analistas internacionales, hasta el punto de formar parte delo que se han llamado “Civets” (siglas que aluden a Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto,Turquía y Sudáfrica), una manera de aludir alos países que podrían tener mayor crecimientoeconómico en los próximos diez años y tenerun papel muy importante en la conformaciónde la nueva agenda de desarrollo.La expresión Civets10 enmarca a una seriede países atractivos para el comercio, lasinversiones y los bienes públicos mundialespor la combinación de factores como: creciente mercado de consumo; renta mediacon economías parcialmente diversificadas,con crecimiento altos –incluso tras la crisiseconómica– y perspectivas de mantenerlos;son oferentes y receptores de cooperación aldesarrollo y aceptan y/o participan en los estándares creados en el contexto del Comité deAyuda al Desarrollo (CAD), de la OCDE, lo quefacilita el intercambio de conocimiento entresocios y la cooperación triangular. Finalmente,tienen una clara presencia internacional11 ylos organismos multilaterales los percibencomo potenciales proveedores de bienes regionales y en bancos de “buenas prácticas

Rafael Grasa1 Consultoría para la Agencia Presidencial de Cooperación de Colombia 1 Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Barcelona ( www.uab.cat) y presidente del Instituto Catalán Internacional para la Paz (ICIP, www.icip.cat). rafael.grasa@uab.cat; rgrasa.icip@gencat.cat).