CRD 2008-07 Part II - EASA

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European Aviation Safety AgencyTO24 Nov 2010COMMENT RESPONSE DOCUMENT (CRD) PART IINOTICE OF PROPOSED AMENDMENT (NPA) 2008-07for a Commission Regulation amending Commission Regulation (EC) No 1702/2003,laying down Implementing Rules for the airworthiness and environmentalcertification of aircraft and related products, parts and appliances, as well as for thecertification of design and production organisations“ELA process” and “standard changes and repairs”andfor introducing an Executive Director Decision on Certification Specifications andAcceptable Means of Compliance for Light Sport Aeroplanes (« CS-LSA »)R.F010-02 European Aviation Safety Agency, 2010. All rights reserved. Proprietary document.Page 1 of 446

CRD to NPA 2008-0724 Nov 2010Explanatory NoteI.General1.The purpose of the Notice of Proposed Amendment (NPA) 2008-07, dated 17 April 2008,was to: amend Commission Regulation (EC) No 1702/2003 1. As the amendments only affectthe Annex (Part-21) of this Regulation, all references hereafter will be to Part-21; introduce Certification Specifications and Acceptable Means of Compliance for LightSport Aeroplanes (« CS-LSA »).2.The scope of this rulemaking activity is outlined in ToR MDM.032 and is described inmore detail in the NPA.II.Consultation3.NPA 2008-07 was published on the website (http://www.easa.europa.eu) on 18 April2008.By the closing date of 18 July 2008, the European Aviation Safety Agency (‘the Agency’)had received 843 comments from 79 National Aviation Authorities, professionalorganisations and private companies.III. CRD structured into Part I and Part II4.Due to the complexity of the issue proposed in NPA 2008-07, the number of commentsreceived to this proposal and the review group discussions, it was decided to create aComment Response Document (CRD) in two parts. A CRD 2008-07 Part I was publishedon 15/07/2010 that provides an explanatory note, a comprehensive summary of thediscussions, the conclusions, the resulting text proposal for the changes to Part-21 andthe way forward.5.This document (CRD 2008-07 Part II) contains all the comments, responses and theresulting text of the proposed new Certification Specifications (« CS-LSA ») in Annex I.6.The new CS-LSA is based on a number of ASTM standards at a specified revision asdocumented in Subpart A of CS-LSA. The structure of the ASTM standard F2245 atrevision 09 is used as the basis for this CS-LSA, including the numbering system.7.The differences between the initial issue of CS-LSA and the current ASTM standard canbe summarised as follow:The scope is extended to aeroplanes with retractable landing gear and variable pitchpropeller.The scope is on the other hand restricted, and does not provide technical standards forbanner towing or night VFR. These issues will be reviewed as part of rulemaking taskVLA.008 in order to implement consistent requirements for CS-LSA and CS-VLA. Beforethat amendment becomes effective, special conditions will be applied.The technical standard differences between the ASTM standard and CS-LSA requirementsare provided in a table specifying modified, deleted or new technical requirements.Note: Differences between the ASTM F2245 revision 09 and CS-LSA identified with greyshading are expected to be incorporated in the next revision of this ASTM standard.1 Commission Regulation (EC) No 1702/2003 of 24 September 2003 laying down implementing rules forthe airworthiness and environmental certification of aircraft and related products, parts and appliances,as well as for the certification of design and production organisations (OJ L 243, 27.9.2003, p. 6) as lastamended by Commission Regulation (EC) No 1194/2009 of 30 November 2009 (OJ L 321, 8.12.2009,p. 5).Page 2 of 446

CRD to NPA 2008-0724 Nov 2010When this revision next revision of ASTM F2245 is published before the initial issue ofCS-LSA, it is the Agency’s intention to remove the differences and refer directly to thenew ASTM F2245 revision.8.The initial issue of CS-LSA only contains AMC for fatigue and material properties. Otherappropriate AMC is available in the AMC’s of CS-VLA and CS-22, but this is currently notincluded because or referred to because that AMC is structured inconsistent with theASTM standard numbering. At the same time AMC is also being developed by ASTM.IV.Publication of the CRD Part II9.All comments received have been acknowledged and incorporated into this CommentResponse Document (CRD) with the responses of the Agency.10.In responding to comments, a standard terminology has been applied to attest theAgency’s acceptance of the comment. This terminology is as follows: Accepted – The comment is agreed by the Agency and any proposed amendmentis wholly transferred to the revised text. Partially accepted – Either the comment is only agreed in part by the Agency, orthe comment is agreed by the Agency but any proposed amendment is partiallytransferred to the revised text. Noted – The comment is acknowledged by the Agency but no change to theexisting text is considered necessary. Not accepted – The comment or proposed amendment is not shared by theAgency.11.The Executive Director Decision introducing the proposed new Certification Specifications(CS-LSA) will be issued at least two months after the publication of this CRD to allow forany possible reactions of stakeholders regarding possible misunderstandings of thecomments received and answers provided.12.Reactions to CRD 2008-07 Part II should be received by the Agency not later than25 January 2011 and should be submitted using the Comment-Response Tool athttp://hub.easa.europa.eu/crt.Page 3 of 446

CRD to NPA 2008-07V.24 Nov 2010CRD table of comments, responses and resulting text(General Comments)comment 20comment by: Member State - LuxembourgNo particular observations on the NPA.response NotedNotedcomment 21comment by: FFVVOn behalf of FFVV (French Gliding Union)FFVV appreciates the improvement for sport and light aviation, as ELA1 mayaleviate requirements for certification and maintenance.However, for maintenance and airworthiness ther is still some improvementsespected.response NotedThe Agency has issued an Opinion proposing a Part-M with alleviations forgeneral aviation.comment 29comment by: FAAIt appears EASA plans on re-issuing an ELA TC for any airplane thatincorporates a revision to one of the ASTM standards into the design afterinitial certification. This could create a burden for EASA & the ELAmanufacturers because of the pace of revision of the ASTM standards. Thiscould also impact ELA safety. ASTM standards were used for the FAA LSAprogram because there are more easily modified and revised than FAAregulations & policy. The FAA allows an LSA manufacturer to incorporate newASTM standards into a design by simply including them in a revised statementof compliance to the consensus standards. This process allows the latestsafety enhancements in new standards to be easily incorporated into designs.EASA should consider changing the way they track applicable standards on anELA, rather than treating them in the same manner as current Part 23Amendment levels that are documented in a product's certification basis. Reissuing a new TC and the fees associated with doing so will cause somemanufacturers to decide not to update a design to the latest standards.response NotedPlease see CRD Part I paragraph 10 for general intentions for harmonisationwith the US.The EASA do not plan to re-issue the TC systematically. The TC holder canelect to comply with the latest ASTM standards and we can then modify the TCbasis for the aircraft that would come out the production line after a certaindate.comment 40comment by: John TempestI strongly support the introduction of the ELA concept and the introduction ofQEs.Page 4 of 446

CRD to NPA 2008-0724 Nov 2010The advantages of the proximity of a specialist QE to the aircraft theyoversee will be significant and is an important part of the ELA concept aspresented in this NPA, where the requirements for DOA approval are relaxed.I believe that it is vital that simplified regulation for continuing airworthinessfollows on from the simplification of airworthiness regulation to ensure that theaircraft maintenance regime is compatible. In particular, that QEs are givendelegated functions to oversee both the airworthiness and continuingairworthiness of ELAs, together with the maintenance and airworthiness reviewpersonnel who will oversee the aircraft, where the owner chooses to follow theQE route.There should be a strong link between the airworthiness and the continuingairworthiness of these aircraft, and this can be done effectively by providingthe QE's with the authority to oversee both activities. The QEs should adoptthe role of the CAMO for ELA aircraft and should be able to approvemaintenance and airworthiness review staff to maintain and review thecontinuing airworthiness of these machines. In this way, the QEs will be able tocontrol the entire process, so avoiding any gaps between the QE regime andthe Part 21/Part M regime.Further, the financial viability of the QEs will be better assured if they are ableto levy both continued airworthiness fees as well as airworthiness fees.Continuing airworthiness fees are a major income stream of current successfulQEs, together with airworthiness fees and membership fees. If able to levyboth airworthiness and continued airworthiness fees, and provided that theapproval fees levied on the QEs by EASA and NAAs are not onerous, then thefinancial viability of the QEs should be assured, in that staff costs andinsurance costs will be able to be covered.response Partially acceptedPlease see CRD Part I paragraph 6.comment 54comment by: Michael GREINERDas Dokument ist leider so schlecht strukturiert, daß es das Lesen erschwert.Beispielsweise ist es in Abschnitt A.IV nicht möglich zu erschließen, . was noch zu „Overview of the proposals included in this NPA“ gehört.Ist "ELA 1:” und “ELA 2:” untergeordnet? - oder warum wird dieInformation eine Seite später wieder wiederholt? Andererseits sind dieÜberschriften identisch formatiert wie „Overview [.]“ warum “ Creation of a system of standard modifications and standardrepairs” kursiv geschrieben ist warum der Kern des neuen Systems, nämlich die Definition der unterELA1 und ELA2 fallenden Luftfahrzeuge unter „Further considerations onthe European Light Aircraft Process“ beschrieben wird.It is a pity, this document is structured so badly, that it makes understandingdifficult. For example, in section A.IV it is not possible to determine, . how much of the following text is covered by the caption „Overview ofthe proposals included in this NPA“. Are the captions “ELA 1:” and “ELA2:” subordinate to “Overview [.]“, or not? They are formatted identicalto „Overview [.]“ But why are the definitions repeated one page later? why “Creation of a system of standard modifications and standardrepairs” is written in italicsPage 5 of 446

CRD to NPA 2008-07 24 Nov 2010why the core of the new system, i.e. the definition of ELA1 and ELA2comes under „Further considerations on the European Light AircraftProcess“response NotedIt is agreed that the document is not easy to read. However the subject of thisNPA is quite complex and is not easy to explain in a concise manner. Forexample, the concept of qualified entities is quite new and the complete policyon it is not yet available.comment 68comment by: Michael GREINER0 Vorwort1 Zusammenfassung2 Ziele des NPA3 Hintergrund4 Bewertung der im NPA vorgeschlagenen Maßnahmen4.1 Qualified Entities4.2 Competent Authority4.3 ELA who does what4.4 Design and Production Approvals4.5 Limiting the number of parts that need a Form 14.6 Further Considerations on the introduction of standard changesand Standard repairs4.7 Fees and Charges5 Impact Assessment5.1 Safety5.2 Economic6 Vorschläge für wirkliche ErleichterungenAnhang: English translation0. VorwortDer Autor dieses Kommentars arbeitet als Ingenieur seit 8 Jahren bei einemtraditionsreichen Hersteller von Segelflugzeugen. In diesem Betrieb gibt eszwei, in Übergangsphasen drei, Ingenieure, die sich um alle Belange währendder Lebenszeit aller Muster kümmern.Der Kommentar betrifft daher auch nur den Bereich der Segelflugzeuge undMotorsegler. Der Kommentar beschäftigt sich mit der Erleichterung des„regulative burden“, nicht mit der Einführung der Klasse des LSA.1. ZusammenfassungDas NPA 2008-07 spricht das Problem eines zu großen „regulative burdens“ imLuftsport an. Ich halte die Lösungen, die das NPA anbietet, jedoch fürvollkommen unzureichend, teilweise nicht einmal zielführend. Durch dieVorschläge dieses NPA wird sich an dem „regulatory burden“ im wesentlichennichts ändern, nur der Namen der beteiligten Institutionen. Die Tabelle in Attachment II entspricht auch dem heutigen Zustand mitADOAPQualified Entities und Competent Authorities sind neue Institutionen,ihre Existenz ändert den formalen Ablauf nicht.Im Bereich Design and Production Approvals werden leichteVereinfachungen in Aussicht gestellt, die aber die Situation nichtwesentlich verbessern werden (wie es z.B. ein simplified DOA tunwürde)Page 6 of 446

CRD to NPA 2008-07 24 Nov 2010Es schießt über das Ziel hinaus, wenn grundsätzlich alle Teile für daseigene Segelflugzeug nachgebaut werden dürfen (Limiting the numberof parts that need a Form 1). Dies wird zwar in der Realität nicht häufigvorkommen, da die Zeichnungen in der Regel nicht verfügbar sind, aberder Entwickler muß einen Einfluß nehmen können.Wegen des Aufwandes an Arbeitszeit, an Gebühren und wegen der Tatsache,daß man den Prozeß über Monate nicht abschließen kann, werden auch mitdieser NPA kleine Verbesserungen oder Korrekturen einfach nicht durchgeführtwerden.Zur Lösung ist notwendig, dem Flugzeug-Halter, dem LTB und dem Herstellerwieder in verschiedenem Maße eigene Verantwortung zuzugestehen, um denbürokratischen Formalismius zu reduzieren. Dazu wäre es notwendig einenvereinfachten Entwicklungsbetrieb einzuführen, oder einen Betrieb nach ADOAPmit gewissen Privilegien auszustatten. Dies würde eine flexiblere Handhabungvon kleinen Änderungen oder Reparaturen erlauben und die Anzahl hin- undhergeschickter Formulare reduzieren.2. Ziele des NPA No 2008-07MDM.032 hat zwei Aufgaben. Diese werden auf Seite 4 definiert:Die erste Aufgabe, wird wie folgt beschrieben:“In the past years there has been a decrease in the activity of “classical”leisure aviation and the development of the microlight movement in Europe.Feedback from industry and operators has suggested that the regulatoryframework applied to recreational aircraft has become progressively too heavyfor the nature of the activities involved and places too high a regulatory burdenon designers and manufacturers of these types. The Agency created arulemaking task MDM.032 in order to address these concerns.”Die zweite Aufgabe ist es, die Kategorie LSA zu diskutieren. Dieser Kommentarbeschäftigt sich nur mit der ersten Aufgabe.3 HintergrundUm zu bewerten, ob diese NPA ihr erstes Ziel erreicht, muß die Frage gestelltwerden: Was genau ist der „regulative burden“?Zuerst muß man sich klarmachen, wie fundamental die Einführung des EASASystems das Konzept des Segelflug-Sports umgestellt hat.Es geht nicht um die allgemeine Situation, sondern tatsächlich um Zulassung,Reparaturen und Änderungen, und um das was in diesen Bereichen denBeteiligten an Kompetenz und Verantwortlichkeit zugestanden ist – also darumworum es in dieser NPA geht.Wo kommt die Segelfliegerei her? In jedem europäischen Land herrschten vorder EASA eigene Regeln. Aber gemeinsam ist, daß z.B. vor 40 Jahren derAmateurbau noch genauso üblich war wie die industrielle Herstellung. DieKompetenz, z.B. einen Schaden zu reparieren, wurde innerhalb derSegelfluggemeinde vermittelt. Luftämter dienten als Zulassungsbehörde fürMuster, überwachten das Geschehen eher gesamtheitlich, oder gaben dieseAufgabe sogar an Luftsportverbände ab. Natürlich hat sich auch an diesenVerhältnissen über die Jahre einiges geändert, aber dem Segelflugpilotenwurde immer ein gewisser technischer Hintergrund vermittelt, und sowohlPilot, als auch Werkstattpersonal, als auch den Entwicklern wurde inverschiedenem Maße Kompetenz zugetraut und Verantwortung übertragen.Das EASA-System orientiert sich an der kommerziellen Luftfahrt. Hier wird einegewaltige Anzahl passiver Passagiere in hochkomplexen Luftfahrzeugen gegenEntgelt transportiert. Auch führen diese Flüge besonders bei An- und AbflugPage 7 of 446

CRD to NPA 2008-0724 Nov 2010regelmäßig über dichtest bebautes Gebiet und die verwendeten Luftfahrzeugehaben ein gewaltiges Zerstörungspotential. Passagiere und Unbeteiligteerwarten einen größtmöglichen Schutz vor Fehlkonstruktionen undFahrlässigkeit. Dieses System wird nun auf den Luftsport angewendet.Es ist nun verboten, daß Halter eines Segelflugzeugs ein Zubehör einbaut daß ein LTB eine Reparatur durchführt daß ein Hersteller (de facto, weil ADOAP) eine Zeichnung ändertwenn nicht vorher eine Genehmigung der EASA vorliegt. Der formale Aufwandund die EASA-Gebühren sind dabei so groß, wie für einen Major Change. Dasist der alltägliche „regulative burden“ im Zulassungsbereich vonSegellugzeugen.Um anhand von drei Beispielen ins Detail zu gehen:a) Für die genannten Fälle ist die Kaskade zu befolgen: Halter / LTB wendet sich an Hersteller Hersteller setzt Dokumente für einen Minor Change auf und sendet siean die EASA EASA intern sind mehr als eine Abteilungen zu durchlaufen oder es gehtweiter an externe Stellen (z.B. LBA) Vom LBA wieder an die EASA Von EASA an Hersteller Hersteller setzt Minor Change in etwas um, was die Informationenenthält, die der Halter /LTB benötigt (Technische Mitteilung) undveröffentlicht dieses.Dabei geht es u.U. mehrfach innerhalb des Systems hin und her, da dieAbteilungen, die die Aufgaben verteilen, naturgemäß keinen tiefen Einblick indie Sache haben.b) Vor der Einführung der EASA hat man bei Anfragen aus demaußereuropäischen Ausland (z.B. Australien, USA), die eigenen Maßstäbeanwenden können. Heute fragt man zuerst, nach den in dem betreffendenLand geltenden Regeln, da sie unbürokratischer sind (z.B. Field Approval),bevor man eine Lösung entwickelt.c) Die Aufgabe, jede Reparatur zuzulassen, ist bei der bestehenden Anzahl anSegelflugzeugen nicht zu bewältigen. Daher mußten für täglich auftretendenFälle allgemeingültige Dokumente zugelassen werden, die allgemeinReparaturen oder den Einbau von Zubehör regeln und erlauben. DieMöglichkeiten des EASA-Systems werden dazu verwenden, den Zustand vorder EASA wieder herzustellen. Während allerdings früher der Ausführende sichseiner Verantwortung bewußt sein mußte, ist die Verantwortlichkeit heutediffus und verliert sich in genannten Dokumenten, die nur Allgemeinesdeklarieren können. (Ähnlicher formalistischer Humbug spielt sich bei denInstandhaltungsprogrammen ab).Die Erkenntnis, daß ein zu schwerer „regulative burden“ existiert kann also nurunterstützt werden. Liefert das NPA 2008-07 eine Lösung?4 Bewertung der im NPA vorgeschlagenen Maßnahmen4.1 Qualified Entities“The Agency will use such QE in the certification process when it will be foundto improve the overall efficiency of the process and because it could increasethe proximity with applicants [.]” (Seite 8)Warum es die Gesamteffizienz verbessern sollte, wenn eine weitere Instanzeingeschaltet wird, ist nicht dargestellt. Es ist auch kein Grund erkennbar, daßder „regulatory burden“ durch die QE gemindert werden könnte. Im Gegenteil,wenn die Zulassung durch die EASA betreut wird, wird das Technical Visa durchPage 8 of 446

CRD to NPA 2008-0724 Nov 2010eine Person erarbeitet und die Zulassungsurkunde evtl. durch derenVorgesetzten unterschrieben. Durch eine Qualified Entity wird das notwendigeHin- und Her von Formularen und Dokumenten vergrößert. Allein die Kostenfür die Zulassung als QE müssen erwirtschaftet werden und es gibt nur eineGruppe, die die EASA und Ihre privatwirtschaftlichen Anhängsel finan

The new CS-LSA is based on a number of ASTM standards at a specified revision as documented in Subpart A of CS-LSA. The structure of the ASTM standard F2245 at revision 09 is used as the basis for this CS-LSA, including the numbering system. 7. The differences between the initial issue of CS-LSA and the current ASTM standard can be summarised as follow: The scope is extended to aeroplanes with .

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