DIRITTO DEI TRASPORTI EUROPEO
Alma Mater Studiorum – Università di BolognaDOTTORATO DI RICERCA INDIRITTO DEI TRASPORTI EUROPEOCiclo XXVSettore Concorsuale di afferenza: 12/B1 - Diritto commerciale e dellaNavigazioneSettore Scientifico disciplinare: IUS/06 - Diritto della NavigazioneIL PROCESSO DI LIBERALIZZAZIONEDEL TRASPORTO FERROVIARIOCON PARTICOLARE RIFERIMENTO ALL'ACCESSOE ALLA SICUREZZAPresentata da:Luigia Di GirolamoCoordinatore DottoratoProf. Stefano ZunarelliRelatoreProf.ssa Alessandra RomagnoliEsame finale anno 2013
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IndiceIntroduzione . pag. 12Prima parteIL PROCESSO DI LIBERALIZZAZIONE DEI SERVIZI FERROVIARI TURAFERROVIARIAI SEZIONE - LA NORMATIVA COMUNITARIACapitolo 1. L'evoluzione della normativa comunitaria in materia di trasportoferroviario . .pag. 15Capitolo 2. Le imprese ferroviarie pag. 172.1 Il principio di indipendenza gestionale delle imprese ferroviarie .pag. 202.2 Il principio di separazione tra l'attività di fornitura del servizio di trasporto ferroviarioe l'attività di gestione dell'infrastruttura ferroviaria .pag. 222.3 I requisiti soggettivi per l'accesso al mercato dei servizi ferroviari: la licenza. pag. 252.3.1 I requisiti necessari al rilascio della licenza: l'onorabilità, la capacità finanziaria, lacompetenza professionale e la copertura assicurativa . pag. 27Capitolo 3. Il gestore dell'infrastruttura ferroviaria .pag. utturaferroviaria. .pag. 323
3.1.1 Le sentenze del 28 febbraio 2013 della Corte di Giustizia dell'Unione Europea aproposito delle "funzioni essenziali" del gestore della rete in Austria e Germania .pag. 333.1.2 La sentenza del 18 aprile 2013 della Corte di Giustizia dell'Unione Europea aproposito delle "funzioni essenziali" del gestore della rete in Francia .pag. 353.2 I servizi offerti dal gestore della rete alle imprese ferroviarie .pag. 373.2.1 Il pacchetto minimo di accesso . .pag. 373.2.2 I servizi complementari pag. 383.2.3 I servizi ausiliari pag. 383.3 L'applicazione e la riscossione, da parte del soggetto gestore dell'infrastrutturaferroviaria, del canone di utilizzazione della rete pag. 393.4. L'assegnazione della capacità di infrastruttura ferroviaria da parte del gestore Ilprospetto informativo della rete . pag. 423.4.1 Ipotesi di assegnazione della capacità di infrastruttura ferroviaria in deroga alregime generale: lo strumento dell'accordo quadro e la richiesta di capacità adhoc .pag. 473.4.2 La dichiarazione di saturazione dell'infrastruttura ferroviaria .pag. 483.4.2.1 Le soluzioni adottate dal gestore dell’infrastruttura ferroviaria a seguito delladichiarazione di saturazione della rete: l'analisi della capacità ed il piano dipotenziamento della capacità della rete .pag. 483.5 I compiti attribuiti al gestore dell'infrastruttura ferroviaria alla luce della pronunciadella Corte di Giustizia dell'Unione Europea del 28 febbraio 2013: il casodell'Ungheria .pag. 504
3.5.1 La distinzione tra l'attività di gestione del traffico e quella di assegnazione dellelinee ferroviarie .pag 513.5.2 La distinzione tra l'attività di determinazione e quella di riscossione e fatturazionedei diritti di accesso all'infrastruttura ferroviaria pag. 533.6 I compiti attribuiti al gestore dell'infrastruttura ferroviaria alla luce della pronunciadella Corte di Giustizia dell'Unione Europea del 28 febbraio 2013: il caso dellaSpagna pag. 553.6.1 L'importanza dell'adozione di "best pratices" da parte del gestore della rete e delleimprese ferroviarie all'interno del sistema di imposizione dei diritti di utilizzodell'infrastruttura ferroviaria pag 563.6.2 Il soggetto competente ai fini dell'assegnazione della capacità di infrastrutturaferroviaria .pag. 57Capitolo 4. L'Organismo di regolazione .pag. 57Capitolo 5. La disciplina della certificazione dei macchinisti addetti alla guida deilocomotori e dei treni . pag. 595.1. La licenza pag. 605.2. Il certificato .pag. 625.3. Disposizioni comuni pag. 64Capitolo 6. L'attuale stato di liberalizzazione del mercato del trasportoferroviario pag. 666.1. La completa liberalizzazione del mercato del trasporto ferroviario di merci ad operadella Direttiva 91/440/CEE e dei provvedimenti contenuti nel Primo e nel SecondoPacchetto Ferroviario .pag. 675
6.2 La parziale liberalizzazione del mercato del trasporto ferroviario di passeggeri adopera del Terzo Pacchetto Ferroviario pag. 706.2.1 Le limitazioni alla liberalizzazione del mercato del trasporto ferroviariointernazionale di passeggeri .pag. 716.3 Lo stato di liberalizzazione dei servizi ferroviari in ambito comunitario alla luce dellaRelazione della Commissione del 21 agosto 2012 .pag 726.4 Le difficoltà legate alla liberalizzazione dei servizi ferroviari internazionali dipasseggeri in ambito comunitario: la Relazione della Commissione del 30 gennaio2013 .pag. 73Capitolo 7. Le novità contenute nel Quarto Pacchetto Ferroviario pag. naledipasseggeri .pag. 787.2 Le novità contenute nel Quarto Pacchetto Ferroviario in materia di ncipiodiseparazioneistituzionale. pag. 79II SEZIONE - LA NORMATIVA NAZIONALELE PROBLEMATICHE GIURIDICHE RELATIVE ALLA LIBERALIZZAZIONE DEI SERVIZIDI TRASPORTO FERROVIARIO DI PASSEGGERI IN AMBITO NAZIONALECapitolo 1. L'evoluzione della normativa nazionale in materia di serviziferroviari. pag. 84Capitolo 2. L'attuazione del principio di separazione in ambito nazionale. Ilprocesso di riforma delle Ferrovie .pag. 852.1 Le Ferrovie dello Stato quale Amministrazione Autonoma pag. 866
2.2 Le Ferrovie dello Stato quale Ente pubblico pag. 892.3 Le Ferrovie dello Stato quale Società privata .pag. 912.4 La Holding Ferrovie dello Stato .pag. 96Capitolo 3. L'attuale assetto societario di FS Holding S.p.a . .pag. 983.1 La costituzione di RFI, Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., gestore dell'infrastrutturaferroviaria nazionale . . .pag. 993.2 Le funzioni di RFI S.p.a. alla luce della Carta dei Servizi 2012 .pag. 1013.3 L'attuale assetto societario di RFI S.p.a. . pag. 1033.4 La costituzione di Trenitalia S.p.a .pag. 104Capitolo 4. Le problematiche giuridiche legate all'adozione del modello diseparazione societaria in Italia pag. 1064.1. L'atteggiamento dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato conriferimento alle modalità di attuazione del principio di separazione contabile e societariain Italia .pag. 108Capitolo 5. Il requisito del "titolo autorizzatorio" necessario per l'espletamento deiservizi ferroviari di merci e di passeggeri in ambito internazionale enazionale .pag. 1095.1 I requisiti necessari per il rilascio della licenza e del titolo autorizzatorio pag. 112Capitolo 6. L'introduzione, nell'ambito dell'ordinamento giuridico nazionale, delrequisito della licenza nazionale passeggeri, disciplinata dall'art. 58 della Legge n.99/2009 pag. 1147
Capitolo 7. Le problematiche giuridiche relative all'apertura dei servizi di trasportonazionale di passeggeri. L'art. 59 della Legge n. 99/2009 e le decisione dell'Ufficio diRegolazioneperiServiziFerroviari(URSF). .pag. 1187.1 Il procedimento di valutazione della compromissione dell'equilibrio di un contratto diservizio pubblico di trasporto condotto dall'URSF ai sensi dell'art. 59 della Legge n.99/2009 .pag. 1227.2 Le decisioni di non compromissione dell'equilibrio economico di un contratto diservizio pubblico esistente. L'attivazione, in ambito nazionale, di nuovi servizi ditrasporto ferroviario di passeggeri . .pag. 1227.2.1 Le decisioni dell'URSF in relazione alle imprese ferroviarie Deutsche Bahn AG,OBB Austrian Rail e LeNord S.r.l .pag. 1227.2.2 La Decisione dell'URSF n. 427 dell'8 giugno 2011: il caso dell'impresa ferroviariaArenaway S.p.a pag. 1247.2.3 La Decisione dell'URSF n. 966 del 6 dicembre 2012: il caso dell’impresaferroviaria Go Concept S.r.l pag. 1257.2.4 La Decisione dell'URSF n. 174-4 del 22 febbraio 2013: il caso dell’impresaferroviaria FAS Ferrovia Adriatico Sangritana S.p.a pag. 1257.3 Le decisioni di compromissione dell'equilibrio economico di un contratto di serviziopubblico esistente. L'applicazione di limitazioni all'attivazione, in ambito nazionale, dinuovi servizi di trasporto ferroviario di passeggeri .pag. 1267.3.1 Il caso dell'impresa ferroviaria Arenaways S.p.a .pag. 1267.3.1 L'intervento dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e la waysS.p.a. .pag. 1288
7.3.1.1 La condotta anticoncorrenziale tenuta da RFI S.p.a. a danno di ArenawaysS.p.a .pag. 1287.3.1.2 La condotta anticoncorrenziale tenuta da Trenitalia S.p.a. a danno di ArenawaysS.p.a .pag. 1317.3.2 La richiesta di riesame del provvedimento limitativo dell'URSF ed il fallimento diArenaways S.p.a .pag. 132Capitolo 8. L'istituzione dell'Autorità di regolazione dei trasporti da parte delDecreto Legge n. 201/2011 (c.d. "Salva Italia") .pag. 133Capitolo 9. La disciplina dei servizi di trasporto pubblico ferroviario(cenni) .pag. 1359.1 L'attuale stato di liberalizzazione dei servizi di trasporto pubblico ferroviario. .pag. onedelmaterialerotabile .pag. 1409.3 Le novità contenute nel Quarto pacchetto ferroviario a proposito dei servizi ditrasporto pubblico ferroviario .pag. 142Considerazioni conclusive pag. 145Seconda parteLA NORMATIVA COMUNITARIA E NAZIONALEIN MATERIA DI SICUREZZA FERROVIARIACapitolo 1. La tutela della sicurezza nella gestione dei servizi ferroviari edell'infrastruttura di rete .pag. 1481.1 Il certificato di sicurezza delle imprese ferroviarie pag. 1499
1.2 L’autorizzazione di sicurezza del gestore dell’infrastruttura ferroviaria .pag. 1531.3 L’attuale orientamento giurisprudenziale a proposito della responsabilità del GruppoFS S.p.a. in materia di rail safety pag. 156Capitolo 2. L’istituzione dell’Agenzia Ferroviaria Europea .pag. 1582.1 L'Interoperabilità ferroviaria .pag. 1592.1.1 Il sistema di segnalamento ERMTS/ETCS European Rail Traffic ManagementSystem/European Train Control System (cenni) .pag. 159Capitolo 3. L’istituzione dell’Agenzia Nazionale per la Sicurezza delle Ferrovie(ANSF) pag. 1613.1 L’attuale riparto di competenze in materia di sicurezza ferroviaria a seguito rezzadelleFerrovie. .pag. 164Capitolo 4. L’istituzione dell’Organismo Investigativo Permanente .pag. 1664.1 Lo Studio analitico dell'Organismo Investigativo Permanente sul tema assaggialivello . .pag. smoInvestigativoPermanente .pag. 1694.3 La Relazione dell’Organismo Investigativo Permanente sull’incidente di Viareggiodel 29 giugno 2009 .pag. 1704.4 L’incidente di Viareggio alla luce del Rapporto 2009 sulla sicurezza delle ferrovieitaliane elaborato dall‘Agenzia Nazionale per la Sicurezza delle Ferrovie .pag. 17210
Capitolo 5. La Comunicazione della Commissione europea dell'8 settembre 2009 suiprogressi compiuti dagli Stati membri in materia di sicurezza ed interoperabilitàferroviaria . .pag. 172Capitolo 6. Le novità contenute nel Quarto Pacchetto Ferroviario in materia disicurezza ed interoperabilità ferroviaria pag. 174Bibliografia pag. 17611
IntroduzioneCon la presente tesi di dottorato ci si prefigge l'obiettivo di provvedere ad unacritica disamina delle problematiche giuridiche, rilevanti sotto il profilopubblicistico, sottese alla disciplina del trasporto ferroviario con specificoriferimento alla tematica della liberalizzazione e della tutela della sicurezza.Ai fini di una migliore esposizione dei profili oggetto di interesse, il lavoro è statosuddiviso in due parti: la prima è dedicata all'analisi della normativa comunitariae nazionale in materia di liberalizzazione del mercato del trasporto ferroviario dimerci e di passeggeri, mentre la seconda è volta all'approfondimento delladisciplina dettata dal legislatore comunitario e nazionale in tema di sicurezzaferroviaria.Il processo di ricostruzione dell'attuale disciplina interessante il settore in parola èstato condotto alla luce del fondamentale apporto di dottrina e giurisprudenza,nonché dei provvedimenti elaborati dai soggetti a vario titolo coinvolti conriferimento ai profili di studio sopraccennati.Per quanto riguarda la prima parte dell'elaborato, preme segnalare come ilpresente comparto del trasporto sia interessato da un profondo processo diriforma, avviato a livello comunitario e tuttora in fieri, finalizzato all'applicazionedei principi di libero mercato in ciascuno degli Stati membri dell'Unione Europea,allo scopo di rendere il servizio di trasporto ferroviario il più possibile efficiente ecompetitivo rispetto alle altre modalità di trasferimento di merci e di passeggeri.In particolare, l'indagine è stata condotta partendo dall'analisi della Direttiva n.91/440/CEE del Consiglio del 29 luglio 1991 relativa allo sviluppo delle ferroviecomunitarie (la quale, come noto, rappresenta il primo provvedimento normativoelaborato dal legislatore comunitario in materia di liberalizzazione del settore)fino ai più recenti provvedimenti normativi, tra i quali occorre evidenziarel'avvenuta presentazione, in data 30 gennaio 2013, di una serie di proposte dellaCommissione europea confluite nel c.d. "Quarto Pacchetto Ferroviario".Nell'illustrare i contenuti di cui all'accennato processo di riforma è parsonecessario individuare, inoltre, con precisione le Autorità, gli Organismi ed isoggetti dotati di specifiche competenze e funzioni, nonché correlateresponsabilità, strettamente rilevanti ai fini della presente indagine.In tale contesto l'attenzione è stata dedicata all'approfondimento circa l'attualeassetto concorrenziale caratterizzante il settore del trasporto su ferro di merci e dipasseggeri con riferimento, nello specifico, al contesto nazionale nonché (sia purper brevi cenni) a quello regionale e locale.Ampio spazio è stato dedicato alla disamina dei più rilevanti provvedimentielaborati dalla Commissione europea e dalla Corte di Giustizia dell'Unione12
Europea, nonché, in relazione al contesto nazionale, dall'Autorità Garante dellaConcorrenza e del Mercato e dall'Ufficio per la Regolazione dei ServiziFerroviari, i quali hanno formato oggetto di richiamo e di specificoapprofondimento allo scopo di verificare le concrete modalità di applicazionedella normativa comunitaria nell'ambito dell'ordinamento giuridico nazionale.La seconda parte del lavoro è volta all'analisi della disciplina dettata dallegislatore comunitario e nazionale in tema di sicurezza ferroviaria.In particolare, sono state illustrate le modalità attraverso le quali le prescrizioninormative elaborate in sede europea sono state concretamente attuate nel contestoitaliano, dando altresì atto dei ruoli, funzioni e relative responsabilità in capo aidifferenti soggetti operanti all'interno del sistema ferroviario.Pregnante rilevanza hanno assunto, a tal fine, i provvedimenti diramati dalleAutorità, Agenzie ed Organismi, sia pubblici che privati, cui il legislatore haattribuito specifiche funzioni nella presente materia, allo scopo di garantirel'operatività, in tutta sicurezza, del sistema ferroviario nel suo complessoconsiderato.Con riferimento al contesto comunitario, è, poi, stata affrontata la tematicarelativa alla interoperabilità ferroviaria, con particolare riferimento ai contenutidel progetto ERMTS, European Rail Traffic Management System, diretto arealizzare un unico sistema di segnalazione per i convogli ferroviari circolanti nelterritorio dell'Unione Europea.Riguardo al contesto nazionale, sono stati analizzati, altresì, i documenti ufficialielaborati dall’Organismo Investigativo Permanente volti ad individuare lespecifiche problematiche afferenti ai sinistri ferroviari, con riferimento a quelliverificatisi in prossimità di passaggi a livello, nonché coinvolgenti mercipericolose (incidente di Viareggio del 29 giugno 2009, quest’ultimo anche allaluce del rapporto stilato dall’Agenzia Nazionale per la Sicurezza delle Ferrovie).A tale scopo, l’indagine è stata condotta al fine di individuare le cause e leeventuali soluzioni ai fini di una possibile implementazione del livello di tuteladella sicurezza ferroviaria.L'indagine è stata condotta alla luce dei contributi dottrinali e giurisprudenziali inmateria, per fornire una maggiore comprensione circa le problematiche giuridichesottese alla presente tematica e, in particolare, l'esatta individuazione dei soggettie delle correlate competenze e responsabilità strettamente rilevanti ai fini dellatutela della rail safety.13
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Prima RUTTURAFERROVIARIAI SEZIONE - LA NORMATIVA COMUNITARIACAPITOLO 1. L'EVOLUZIONEDELLA NORMATIVA COMUNITARIA INMATERIA DI TRASPORTO FERROVIARIO.La prima parte della presente tesi di dottorato si prefigge lo scopo di analizzare ildato normativo attualmente vigente in materia di liberalizzazione dei serviziferroviari, nonché di approfondire le specifiche problematiche giuridiche sotteseal processo di riforma del settore, con particolare riferimento all'ordinamentogiuridico nazionale.Nel delineare con esattezza l'attuale quadro normativo, rilevante sotto il profilopubblicistico,1 risulta essere necessario procedere alla disamina dei contenuti dei1Per un'attenta analisi relativamente ai profili privatistici della disciplina del trasporto ferroviariosia concesso rinviare, ex multis, a D. BOCCHESE, La natura giuridica delle condizioni di trasportomerci e passeggeri praticate dalle Ferrovie dello Stato, in Diritto dei trasporti, 2002, pag. 395 ss.;S. BUSTI, Contratto
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