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Colección Equidad de género y democracia
México. Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Instituto Electoral del Distrito Federal.Pobreza, derechos y desigualdad estructural / Roberto Saba / Colección Equidad de género ydemocracia, vol. 3; – México: Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tribunal Electoral delPoder Judicial de la Federación, Instituto Electoral del Distrito Federal, 2012.60 p.isbn de colección: 978-607-7989-15-8isbn: 978-607-7989-58-51. Pobreza 2. Derechos 3. No–discriminaciónD.R. 2012Suprema Corte de Justicia de la NaciónPino Suárez 2, colonia Centro,delegación Cuauhtémoc, 06065, México, D. F.www.equidad.scjn.gob.mxD.R. 2012Tribunal Electoral del Poder Judicial de la FederaciónCarlota Armero 5000, colonia CTM Culhuacán,delegación Coyoacán, 04480, México, D. F.www.genero.te.gob.mxD.R. 2012Instituto Electoral del Distrito FederalDirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación CívicaHuizaches 25, colonia Rancho Los Colorines,delegación Tlalpan, 14386, México, D. F.www.iedf.org.mxCoordinación de la edición: Mónica Maccise Duahye y María Guadalupe Adriana Ortega Ortiz,Programa de Equidad de Género en la Suprema Corte de Justicia de la NaciónDiseño: Ricardo Vázquez Ortega, analista diseñadorFormación: José Luis Guerrero, analista diseñadorCorrección de estilo: María Teresa Sánchez Hermosillo, analista correctora de estiloAutor: Roberto SabaPrimera edición, diciembre de 2012ISBN: 978-607-7989-15-8 (Colección)ISBN: 978-607-7989-58-5Impreso y hecho en MéxicoLo expresado en esta obra es responsabilidad exclusiva del autor.Ejemplar de distribución gratuita, prohibida su venta.ISBN para versión electrónica: 978-607-7989-65-3
Pobreza, derechosy desigualdad estructuralRoberto Saba3
ÍndiceIntroducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7Castas, Desigualdad Estructural y la Igualdadcomo no-sometimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13Las dos concepciones de igualdad en la jurisprudenciade la Corte Interamericana de Derechos Humanos . . . . . . . . . . . 36Pobreza y Casta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45Pobreza Estructural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56El autor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
Introducción*El lenguaje de los derechos es sumamentepoderoso. Ser titular de un derecho equivale a poseer una carta de triunfo capaz dederrotar la voluntad de la más abrumadoramayoría alineada detrás de una política pública o de una decisión legislativa.1Los escandalosos índices de pobreza quecampean en América Latina y el Caribehan llevado a juristas, cientistas políticos yeconomistas, así como a organismos multilaterales de desarrollo, a establecer unvínculo entre aquellos índices y la afectación de derechos reconocidos en constituciones y tratados internacionales.En este sentido, es posible identificar almenos tres grandes bloques de argumentostendientes a poner en evidencia la relaciónentre pobreza y derechos. En primer lugar, sepuede mencionar posturas que conectan lacondición de ser pobre con la imposibilidadde desarrollar un plan de vida autónomo.En segundo término, existe una perspectiva que relaciona la pobreza con la incapacidad para satisfacer necesidades básicastales como la alimentación, la educación,la salud o la vivienda. En tercer lugar, esposible individualizar una posición queasocia la pobreza con una injusta distribución de la riqueza. Estas tres formas de entender el fenómeno de la pobreza creenencontrar en el reconocimiento de diferentes derechos los argumentos necesarios para exigir cambios en las políticas públicas, yse relacionan con diferentes modos de entender cuáles son las obligaciones estatalesrespecto de aquellas personas que se encuentran en condición de pobreza.De este modo, aquellos que relacionanla pobreza con la consiguiente limitacióninadmisible de la autonomía personal o lalibertad individual requerirán del Estadoacciones tendientes a evitar o compensaresa pérdida de autonomía. Propuestas talescomo la asignación de un monto de dineroa cada individuo desde su infancia y hastala mayoría de edad a modo de dar a todoslas mismas oportunidades de desarrollar suEl autor desea agradecer a Mónica Maccise Duayhey Adriana Ortega Ortiz, cuyos agudos comentarios a versiones preliminares de este ensayo le permitieron enriquecerlo y repensarlo.1Ronald Dworkin, Taking Rights Seriously, Cambridge,Harvard University Press, 1977.*7
Roberto Sabalos formales, como, por ejemplo, los legales,para diseñar e implementar un plan de vidano es suficiente para que una persona ejerzasu autonomía. Por ese motivo, es clara lanecesidad de articular argumentos tendientes a justificar intervenciones activasdel Estado para asegurar esa autonomía yno sólo requerir la inacción de éste demodo que no se interponga entre la voluntad de una persona y la efectiva posibilidad de desarrollar su plan de vida.También es cierto que la condición depobreza impide a una enorme cantidadde personas en América Latina acceder alos bienes y servicios más básicos para eldesarrollo de una vida digna y de la propiaautonomía. De hecho, fue esa convicciónla que llevó al reconocimiento legal, constitucional y en derecho internacional delos denominados derechos económicos ysociales. Más allá de las posiciones ideológicas que se abracen, existe un consensogeneralizado de todo el espectro ideológico, de derecha a izquierda, respecto de lanecesidad de reducir los escandalosos índices de pobreza en la región. El pensamiento más conservador o de derechapropone generalmente lograrlo por mediode políticas de liberalización de la economía que aspiran a que una vez que aumente la riqueza total de una nación, ella se“derrame” sobre los que menos tienen pormedio, por ejemplo, de la generación deautonomía, se inscriben en esta primerapostura. Por su parte, aquellos que consideran que la pobreza es un obstáculo central para el acceso a ciertos bienes o servicios básicos ven en los derechos sociales elfundamento más eficaz para exigir al Estadoel aseguramiento de ese acceso a la salud,la vivienda, la educación o la alimentación básicas. Escuelas públicas gratuitas,proyectos de viviendas sociales, servicio desalud gratuito y programas de subsidios ala compra de alimentos, por ejemplo, sonmodos posibles de asegurar, desde el Estado, esos derechos cuyo ejercicio les estaríavedado a los más pobres. Finalmente,aquellos que consideran injusta la enormedistancia que existe en América Latinaentre los que más tienen y los que menostienen encuentran en la igualdad el fundamento de sus reclamos a favor de unamejor distribución de la riqueza.Las tres perspectivas del problema de lapobreza, su relación con los derechos humanos y las vías para lograr el efectivorespeto y ejercicio de estos últimos soncorrectas y tienen mucho sentido en regiones como América Latina. Poco asiderotendría afirmar que las personas que habitan sus países son libres y autónomas, capaces de diseñar sus planes de vida, si carecende la posibilidad de concretar el más conservador de los sueños o el menos ambiciosode esos planes. La inexistencia de obstácu8
Pobreza, derechos y desigualdad estructuralempleo. La izquierda, por su parte, aspira aalcanzar la meta por medio de una expansión del Estado de Bienestar. Ambos proyectos parecen centrar su atención en lanecesidad de desarrollar políticas económicas que reduzcan la cantidad de pobrespor una u otra vía.Sin embargo, mientras las posicionesmás libertarias no vinculan esas políticascon el reconocimiento de derechos, las posiciones de tendencia socialdemócrata atanla implementación de políticas anti-pobreza con la necesidad de que el Estado asegure el ejercicio de los denominados derechossociales.2 Hoy ya son múltiples las constituciones de la región, así como los tratadosinternacionales que casi todas las nacionesde América Latina han suscrito, que reconocen estos derechos. Por ello, no se encuentra hoy en debate la existencia o elreconocimiento de estos derechos, sino lamodalidad del deber de efectivo cumplimiento de los Estados en el sentido de siéstos deben asegurar su ejercicio inmediatamente o en forma progresiva.3 También,y en relación con ese debate, existen grandes tensiones entre los poderes políticos yquienes imparten justicia debido a que notermina de conformarse una teoría claradel control judicial de constitucionalidadque permita delimitar cuál es el alcance ylos efectos de un reclamo por esos derechosante los tribunales.4 Estos dos debates, elreferido a la modalidad de cumplimientode las obligaciones del Estado y el relacionado con el rol que deben tener los tribunales frente al incumplimiento, afectan elmodo en que se entiende o debería entenderse el vínculo que existe, o debería existir, entre las políticas que buscan reducir lapobreza y el reconocimiento de algunosderechos en parte de nuestras constituciones y los tratados internacionales.En suma, el vínculo entre pobreza y derechos se establece, generalmente, en la literatura, el discurso político y en algunaspocas decisiones judiciales, en torno al supuesto de que para terminar con la primeraes necesario responder al imperativo deacceder a niveles mínimos de alimentación, vivienda, educación e, incluso, trabajo. Los derechos económicos y sociales, reconocidos en varias constitucionesde América Latina y en tratados internacionales suscritos por la mayoría de lospaíses de la región, como por ejemplo laConvención Americana sobre Derechos Humanos o el Pacto Internacional de DerechosEconómicos, Sociales y Culturales, reflejanaquel imperativo, cuya justificación es obje-2Ludolfo Paramio, La socialdemocracia, Fondo deCultura Económica, Madrid, 2010, p. 37.3Víctor Abramovich y Christian Courtis, Los derechos sociales como derechos exigibles, Editorial Trotta, Madrid, 2002.49Idem.
Roberto Sabato de debate. Por un lado, hay quienes losfundan en su carácter instrumental parapoder acceder a otros derechos,5 mientrasque, por otra parte, hay quienes los justifican en su valor intrínseco como parte deuna noción expandida de libertad y autonomía.6 También existen teorías que alconsiderar insuficientes o poco convincentes ambos enfoques, proponen una tesissegún la cual los derechos económicos ysociales se justifican en el concepto de autonomía social.7Por último, para muchos resulta sumamente injusto que mientras algunas pocaspersonas poseen grandes riquezas, la mayoría abrumadora de la población carece delos recursos necesarios para satisfacer susnecesidades más básicas. Esta noción deinjusticia se asocia generalmente a un tipode desigualdad económica que tambiénbusca respaldo en el lenguaje de los derechos humanos. América Latina, en estesentido, es la región más desigual del planeta, y ello parece exigir acciones estatales tendientes a reducir esa brecha entrelos más ricos y los más pobres. La situaciónha mejorado en la última década o décaday media en la mayoría de estos países,8 perolos números siguen siendo la expresiónde una situación dramática para millones depersonas, incluso cuando muchos de estospaíses han experimentado en los últimoslustros crecimientos sumamente inusualesen el resto del mundo y en forma sostenida.Por otra parte, el crecimiento del ProductoInterno Bruto (pib) no ha encontrado comocorrelato en los países de la región una mejor distribución de la riqueza creciente. Elgini, índice que muestra la distancia queexiste entre aquellos que más tienen y losque menos tienen, no solo no arroja el datode una reducción de esa brecha, sino de unaexpansión de la misma.9Si bien estas tres posturas –la de la expansión de la autonomía, la de la protecciónde los derechos sociales y la de la concreción de la justicia social– se apoyan en argumentos y datos sólidos, se considera queellas soslayan, o al menos no asignan el énfasis que se considera necesario, a una consecuencia fundamental y altamente perni8Paul Krugman, “Putting the gini back in the bottle”,en The New York Times, g-the-gini-back-in-the-bottle/.Ver también Cornia, Givanni Andrea, WP/09 InequalityTrends and their Determinants: Latin America over 19902010, United Nations University, Enero de 2012, en rs/2012/en GB/wp2012-009/.9Ver Marcelo Alegre, “Extreme Poverty and ExtremeWealth: What Justice Demands Today”, en Thomas Pogge(ed.), Freedom from Poverty as a Human Right. Who oweswhat to the very poor?, Oxford University Press, 2007, p. 237.5Ver Regina Kreide, “Neglected Injustice: Poverty asa Violation of Social Autonomy”, en Thomas Pogge (ed.),Freedom from Poverty as a Human Right. Who owes what tothe very poor? Oxford University Press, 2007, p. 159.6Idem, pp. 160-161.7Idem, pp. 162-165.10
Pobreza, derechos y desigualdad estructuralciosa de una clase particular de pobreza quetiene relación con un tipo de trato desigualque se opone al reconocimiento del derechoa la igualdad de trato que todas las constituciones de la región, así como el derecho internacional suscrito por la mayoría de lospaíses de esa parte del planeta, reconocen.Se alude al modo en que la pobreza puedeser la causa de la generación de un sistemade castas repugnante a cierta noción deigualdad que se denominará igualdad como no-sometimiento. En este sentido, esteensayo no pretende proponer una teoríaalternativa a las mencionadas respecto dela relación entre pobreza y derechos, sinoun enfoque diferente que, en principio, noes contradictorio con ninguna de ellas, sino que se encuentra fundado en un aspecto que las aproximaciones mencionadasparecen soslayar: la obligación constitucional y del derecho internacional de quelos Estados y los particulares honren elprincipio de igualdad y, específicamente,la noción de igualdad que la caracterizacomo asociada al principio de no-sometimiento, en lugar de aquella que la construye como correlato del ideal de no-discriminación.10Es cierto que es posible, y frecuente, articular una justificación de los derechoseconómicos y sociales fundada en ciertaidea de igualdad, en el sentido de que todaslas personas, en virtud del derecho a recibirniveles mínimos e imprescindibles de alimentación, educación, vivienda, salud ytrabajo, deben ser tratadas como igualesrespecto de poder efectivamente acceder aesos bienes, lo cual genera obligacionespositivas por parte del Estado.11 Sin embargo, esta noción de igualdad como piso mínimo de ingresos o de satisfacción de necesidades básicas margina un elemento queestá presente en la noción de igualdad entendida como no-sometimiento y que implica que ninguna persona, por pertenecera un cierto grupo o clase, puede recibir untrato peor que el que reciben otras personaso el resto de la comunidad política, puesese trato implica una situación de sometimiento del grupo afectado que es incompatible con el imperativo de la igualdadque exige una democracia liberal.12Se entiende que esta idea de igualdadaporta un argumento potente respecto alderecho que tienen las personas a no sufrir los efectos de ser pobres en un sentidoRoberto Saba, “(Des)igualdad estructural”, en Marcelo Alegre y Roberto Gargarella (coords.), El Derecho ala Igualdad. Aportes para un constitucionalismo igualitario,Lexis Nexis, Buenos Aires, 2007. Ver también Owen Fiss,“Groups and the Equal Protection Clause”, en MarshallCohen, Thomas Nagel, and Thomas Scanlon (eds.),Equality and Preferential Treatment, Princeton UniversityPress, Princeton, New Jersey, 1977, p. 8411Víctor Abramovich y Christian Courtis, Los derechos sociales como derechos exigibles, Editorial Trotta,Madrid, 2002.12Roberto Saba, “(Des)igualdad estructural”, op. cit.Ver también Owen Fiss, “Groups and the Equal Protection Clause”, op.cit. p. 84.1011
Roberto Sabaestructural y, en consecuencia, justifica lademanda de obligaciones estatales respecto de aquellos que se encuentran en esasituación para sacarlos de ella desmantelando las condiciones que los colocaron enesa posición en primer lugar. A diferenciade la noción de derechos económicos y sociales como instrumentos para el goce deotros derechos, fundar el reclamo dirigidoal Estado en el compromiso de la comunidad política con la igualdad como no-sometimiento, convierte esa demanda en unvalor en sí mismo y no en un medio paralograr otros fines. El problema de instrumentalizar la demanda por el acceso al goce de ciertos bienes como los vinculadoscon los derechos económicos y socialeses que ella se ve debilitada por argumentosque demuestren la falta de relación entreellos y los fines buscados o la existencia deotros instrumentos supuestamente más eficaces, como políticas “solidarias” o subsidios entendidos como dádivas y no comoderechos valiosos en sí mismos. Por otrolado, a diferencia de la noción de los derechos económicos y sociales como expresiónde una concepción expandida de libertad,la fundamentación del carácter compulsivode las obligaciones estatales de acción sobre las condiciones que generan una castade pobres estructurales ofrece, a la vez, untipo de obligación ineludible y un límite aesa obligación, estableciendo una distinción entre los deberes del Estado respectode pobres estructurales y respecto de aquellas personas que se encuentran en situación de pobreza no estructural.En síntesis, la propuesta de este ensayoconsiste en ofrecer una fundamentaciónbasada en la noción de igualdad estructural para establecer la existencia de derechos por parte de aquellas personas que seencuentran en situación de pobreza estructural, a la vez que aspira a justificar la existencia de obligaciones por parte del Estadorespecto de esas personas. Para ello, se articularán, en primer lugar, las características distintivas del concepto de desigualdadestructural o de igualdad como–no sometimiento. Luego, se definirá aquello que sedenomina pobreza estructural y sus manifestaciones. Finalmente, se señalará quétipo de obligaciones tiene el Estado comoproducto de esa concepción de igualdad aldiseñar políticas públicas, así como el tipode decisiones que quienes imparten justiciapodrían adoptar al ejercer el control deconstitucionalidad en situaciones de desigualdad estructural provocada por condiciones de pobreza estructural.12
Castas, Desigualdad Estructuraly la Igualdad como no-sometimiento*pos de personas a las que se tratará de unmodo diferente en función de algún criterio. Ese criterio, que determina por dóndepasa la línea clasificatoria, puede ser unaconducta (como las diferencias en el tratoque establece el Código Penal entre personas que cometen delitos y aquellas queno, con miras a aplicar sanciones a lasprimeras y no a las segundas), una capacidad o habilidad (saber manejar un vehículo nos hace merecedores de una licenciade conducir, mientras que aquellos queno posean esa habilidad o conocimiento noobtendrán el permiso), o un rasgo de lapersonalidad (ser simpático para la audiencia televisiva nos puede hacer elegibles para conducir el noticiero del canalestatal, mientras otras personas que noposean esa cualidad no lo lograrán).Nadie objeta que el Estado tiene la facultad de tratar a las personas de un modo diferente basándose en algunos criterios, categorías o requisitos. Como sucedecon toda facultad legalmente reconocida,el Estado debe respetar ciertos límites en elejercicio de su poder para trazar esasDiscriminar es hacer distinciones.13 Estrazar una línea que permite distinguir gru* Esta sección reproduce, en parte, los argumentos queya desarrollé en Roberto Saba, “(Des)igualdad estructural”, en Marcelo Alegre y Roberto Gargarella (coords.), ElDerecho a la Igualdad. Aportes para un constitucionalismoigualitario, Lexis Nexis, Buenos Aires, 2007.13La Corte Interamericana de Derechos Hum
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