Les Activit S Bancaires Transfrontali Res Au Service De .

Remerciements11RemerciementsThorsten Beck (Cass Business School), Michael Fuchs (GIZ), Dorothe Singer (Banquemondiale) et Makaio Witte (GIZ) sont les principaux auteurs de ce document. Lesauteurs tiennent à remercier Robert Cull (Banque mondiale), Ralph De Haas (BERD),Miquel Dijkman (Banque mondiale), Maria Soledad Martinez Peria (Banque mondiale),Mauro Mecagni (FMI) et Cedric Mousset (Banque mondiale), pour leur relecture ainsique Mario Guadamillas (Banque mondiale), Dirk Jan Grolleman (FMI), Paul Matthieu(FMI), Jean Pesme (Banque mondiale) et Jan Rein Pruntel (consultant) pour leurs commentaires. Ils tiennent également à remercier Johanna Jagnow et Atilla Yücel pour leurprécieux travail de recherche.Ce rapport a bénéficié du soutien et des conseils de Gabriela Braun (Responsablede Programme, GIZ), de Gaiv Tata (Directeur, Directeur du développement des secteursprivé et financier en Afrique et Directeur du département des pratiques mondiales enmatière d’inclusion financière, Banque mondiale), de Rundheersing Bheenick et deSamuel Méango (respectivement Président et Secrétaire général de l’Association desBanques Centrales Africaines). Le Partenariat « La Finance au Service de l’Afrique», dirigé par Stefan Nalletamby (Coordinateur) et son équipe, plus particulièrementHugues Kamewe Tsafack (Chargé de Relations avec les Parties prenantes), ont fourni unappui efficace en matière de coordination et de gestion.Les auteurs remercient tout particulièrement les représentants des banques etdes autorités de réglementation pour les analyses dont ils leur ont fait part lors desvisites de travail qu’ils ont effectuées au Ghana, au Kenya, à l’Île Maurice, au Maroc, auMozambique, en Namibie, aux Pays-Bas, au Nigeria, en Afrique du Sud, en Tanzanie,au Togo, en Ouganda et au Royaume-Uni. Le rapport a largement bénéficié de quatreétudes régionales sur la supervision des activités bancaires transfrontalières au seinde la Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE), de la Communauté économique des Étatsde l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), de la Communauté de développement de l’Afriqueaustrale (CDAA), et de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) réalisées par GIZ dans le cadre de l’élaboration de ce rapport. Les auteurs sont égalementreconnaissants des commentaires recueillis à l’occasion des sessions de consultationmenées avec le Groupe de travail en charge de préparer le Programme de travail dela Communauté des Superviseurs Bancaires Africains (CSBA) à Port-Louis, et dans lecadre de la table ronde organisée à Washington avec l’Association des Banques Centrales Africaines (ABCA), la Banque mondiale et GIZ.

Préface13PréfaceCe rapport est le fruit d’un travail collectif et d’une collaboration de longue dateentre l’Association des Banques Centrales Africaines (ABCA), la Banque mondiale et laDeutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, sous l’égide duPartenariat « La Finance au Service de l‘Afrique – MFW4A ». Les responsables politiquesafricains ont estimé que les activités bancaires transfrontalières et la difficulté de superviser des groupes financiers de plus en plus complexes et interdépendants constituentun axe prioritaire de la politique du continent dans le cadre d’une série de manifestationsde haut niveau qui se sont tenues entre 2011 et 20141. L’importance prise par les activitésbancaires transfrontalières tient à plusieurs facteurs, notamment à leur développementnotable en Afrique au cours des dernières années, aux sérieuses difficultés rencontréespar les autorités de contrôle des pays développés pour superviser les grands groupesbancaires internationaux en venant en aide aux banques en difficulté ou insolvables, et auphénomène de contagion transfrontalière généralisée lors de la crise financière mondiale.Ces problèmes ont ravivé l’éternel débat sur les coûts et les avantages d’une plus grandeintégration financière et les répercussions sur les politiques nationales et régionales dusecteur financier ainsi que les pratiques de supervision dans le contexte africain.En dépit de l’intérêt accru porté aux activités bancaires transfrontalières dont l’importance est désormais reconnue, il n’en demeure pas moins que nous disposons depeu d’études et d’analyses complètes en la matière pour être en mesure d’élaborer unprogramme politique coordonné. Le présent rapport vise à combler cette carence enproposant une analyse détaillée du développement des activités bancaires transfrontalières en Afrique, une évaluation des avantages et des risques d’un développement desliens transfrontaliers, une évaluation des cadres réglementaires et des dispositifs déjà enplace en matière de coopération réglementaire transfrontalière, et une discussion sur lesapproches et politiques de supervision recommandables pour équilibrer les avantageset les risques d’un renforcement des liens transfrontaliers. Cette analyse s’appuie sur ledialogue approfondi mené avec les autorités africaines de réglementation et de supervision, ainsi que sur les contributions d’organismes internationaux en matière de politiquesfinancières et réglementaires tels que le Conseil de stabilité financière du G20, le FondsMonétaire International, ses centres régionaux d’assistance technique en Afrique ainsique l’Autorité allemande de supervision du secteur financier (BaFin).1Atelier politique sur « l‘approche africaine pour la mise en œuvre des normes internationales de supervision bancaireet le cadre de Bale sur les fonds propres », Kampala, en avril 2011 ; réunions du groupe consultatif régional du CSFde l’Afrique subsaharienne en 2012 et 2013 ; tables rondes des gouverneurs des banques centrales africains en margedes assemblées de printemps du FMI et de la Banque mondiale organisées à Washington, en avril 2012, 2013 et 2014 ;réunion inaugurale de la Communauté des Superviseurs Bancaires Africains (CSBA), à Alger, en janvier 2013 ; réuniondu groupe de travail en charge de préparer le programme de travail de la CSBA, à Port-Louis, en janvier 2014.

Synthèse15SynthèseLes activités bancaires transfrontalières sont devenues une composante de plus enplus importante des systèmes financiers africains et cette tendance s’est accélérée aucours de la dernière décennie. Les banques africaines ont non seulement considérablement renforcé leur présence sur le continent, mais elles ont également acquis un rôleéconomique significatif à l’étranger jusqu’à revêtir une importance systémique dansun certain nombre de juridictions. Cette expansion et cette croissance des banquesafricaines ont eu pour effet, ces dernières années, de réduire l’importance relative desbanques traditionnelles, pour la plupart européennes, sur le continent, la gestion desrisques et des avantages qui incombait jusque-là aux pays traditionnellement d’origineeuropéenne revenant désormais aux responsables politiques africains.En Afrique, les systèmes financiers pourraient tirer profit des avantages significatifsd’un renforcement de l’intégration bancaire transfrontalière. Les travaux de recherchebrossent un tableau nuancé de l’impact des activités bancaires transfrontalières surl’efficacité et la concurrence, sur l’approfondissement du secteur financier et sonrayonnement ainsi que sur la stabilité financière. Cet impact dépend de différentsfacteurs, notamment de l’infrastructure financière (par exemple, l’efficacité des systèmes d’échange d’informations sur le crédit), de la structure de marché (par exemple,marché dominé par des banques détenues par l’État), et des politiques réglementairesqui peuvent favoriser ou entraver la contestabilité du marché. L’Afrique a un potentielprobablement plus important qu’ailleurs pour tirer profit des économies d’échelle etfavoriser le développement financier et économique, étant donné l’étroitesse et le peude profondeur des marchés financiers.Le développement transfrontalier en Afrique a essentiellement été mené au traversde la création de filiales indépendantes et s’est donc accompagné d’une intégrationlimitée au sein des réseaux d’affiliées ou des banques mères et ce, même dans lessous-régions où existent des unions monétaires et des autorités de réglementationbancaires communes. En Afrique, les banques transfrontalières ont mis en placedifférentes stratégies de marché et se sont engagées à divers degrés dans les paysd’accueil. À ce jour, les banques transfrontalières en Afrique desservent principalementles grandes entreprises et ciblent plus particulièrement les secteurs en pleine croissance tels que l’exploitation des ressources naturelles. À quelques exceptions près, lesbanques transfrontalières hésitent encore toutefois à desservir le segment inférieurdu Marché. Comprendre et remédier aux causes de ces réticences permettront auxsystèmes bancaires africains de tirer pleinement parti des avantages offerts par lesactivités bancaires transfrontalières.L’intégration financière régionale implique également de nouvelles sources poten-

16Synthèsetielles de risques. De nouveaux vecteurs de contagion vont, et voient d’ores et déjà lejour, l’imbrication croissante des systèmes bancaires et des marchés financiers nationaux favorisant la transmission des chocs entre pays. Ces nouveaux risques potentielssoulignent l’importance – tant pour les banques que pour leurs superviseurs – de sedoter de mesures appropriées de contrôle et d’atténuation. Ces risques nécessitentégalement un engagement et un respect plus importants des règles du jeu communes,telles que prévues par les normes et pratiques admises internationalement, de manièreà renforcer la confiance dans les secteurs financiers du continent. Étant donné lessérieuses répercussions à la fois sur la stabilité financière et sur l’approfondissementdu secteur financier combinées à la fragilité du secteur bancaire, s’agissant notammentdes grands groupes bancaires panafricains, les banques et les autorités ont un intérêtréciproque à renforcer la coopération en matière de supervision bancaire et de supervision transfrontalière.Les risques potentiels pesant sur la stabilité, engendrés par les activités bancairestransfrontalières, exigent généralement une réponse collective plutôt qu’une intervention unilatérale des superviseurs au niveau du pays d’origine ou du pays d’accueil.L’expansion rapide, notamment des banques panafricaines, suppose donc à la foisun renforcement notable de la supervision nationale et une mise à niveau des outilsactuels de coopération transfrontalière des autorités de réglementation. La supervision consolidée des activités d’une banque à travers de l’ensemble de ses filiales, danstous les secteurs et dans toutes les juridictions comprend des protocoles d’accordentre les superviseurs du pays d’origine et du pays d’accueil ainsi que des collèges desuperviseurs pour chaque établissement financier transfrontalier ce qui constitue labase d’une coopération réglementaire transfrontalière efficace. Cependant, et commedémontré par la récente crise financière mondiale, ces outils ne permettent pas, à euxseuls, de préserver la stabilité financière. Il faut donc redoubler d’efforts pour élaborerdes cadres transfrontaliers de gestion des crises et de résolution des faillites bancaires(en s’appuyant sur les actions nationales en la matière), pour non seulement lutter collectivement contre la fragilité du secteur financier et aider les banques en faillite, maiségalement pour fournir les incitations ex ante appropriées qui permettront de réduirela probabilité de crises bancaires systémiques. Pour ce faire, les autorités vont devoirévaluer attentivement la situation pays par pays et région par région, dans la mesure oùla portée et l’intensité de la coopération réglementaire transfrontalière doivent être proportionnelles à la force des liens transfrontaliers qui unissent les systèmes bancairesdu pays d’origine et du pays d’accueil.Les pays du continent africain ont déjà accompli de réels progrès dans l’améliorationde leurs cadres réglementaires, s’agissant notamment des composantes applicablesaux activités bancaires transfrontalières, mais il reste encore beaucoup à faire. Peunombreux sont les pays dotés de systèmes efficaces de supervision consolidée. C’est

Synthèse17plus particulièrement un motif d’inquiétude pour la supervision des quelques grandsétablissements financiers transfrontaliers africains implantés sur le continent et ayantune importance systémique dans un certain nombre de pays, mais qui ne font l’objetd’aucune supervision nationale consolidée ou solo efficace dans le pays d’origine oud’accueil. Par ailleurs, seule une proportion faible mais croissante de liens transfrontaliers sur le continent font l’objet d’accords ad-hoc de coopération prudentielle entreles autorités de contrôle du pays d’origine et du pays d’accueil, tels que des protocolesd’accord ou des collèges de superviseurs. Même lorsque ce type d’accords existe, desefforts considérables demeurent cependant nécessaires pour en assurer la mise enœuvre effective et permettre d’échanger de manière régulière et fiable les informationspertinentes sur une base bilatérale ou multilatérale.Face aux multiples exigences nées de l’intensification des activités bancaires transfrontalières et faute de ressources de supervision suffisantes, les autorités de réglementation en Afrique sont appelées à trouver un compromis. D’un côté, elles doiventassumer la mission plus traditionnelle de protection des établissements financiers etdes systèmes bancaires, en tenant compte des risques liés à la croissance de l’activitétransfrontalière ces dernières années. De l’autre, elles doivent relever le défi consistantà tirer profit des avantages considérables liés aux activités bancaires transfrontalières,en termes d’intermédiation plus efficace et d’approfondissement des marchés financiers, ce qui contribuera ainsi à renforcer la résistance et à amorcer un cycle vertueuxde stabilité et de solidité du système financier.Recommandations de politiques généralesLes recommandations du présent rapport fournissent aux autorités de contrôle unplan d’action qui leur permettra de tirer profit des avantages des activités bancairestransfrontalières tout en contenant les risques qui y sont liés. Elles s’articulent autourde trois objectifs politiques : (a) tirer profit des avantages des activités bancaires transfrontalières, (b) protéger l’économie réelle et le secteur financier contre les risques liésaux activités transfrontalières, et (c) se préparer aux répercussions transfrontalières dela fragilité bancaire systémique et spécifique. Il convient de mener des actions tant auniveau national qu’en collaboration avec d’autres autorités de contrôle.Étant donné le nombre de pays que compte le continent africain et les spécificités trèsdiverses, ces recommandations de politiques générales doivent tenir compte du contextede chaque pays, de groupe de pays et des sous-régions. L’ordre de priorité et d’enchaînement recommandé des actions politiques variera sensiblement selon les juridictions,en fonction de facteurs tels que l’importance des activités bancaires transfrontalières, ledegré d’intégration au sein des groupes bancaires, la complexité et l’opacité des structures des groupes et la qualité de la supervision du pays d’origine et du pays d’accueil.

18SynthèseAu terme de cette analyse, nous sommes également arrivés à la conclusion quela coopération réglementaire transfrontalière est un processus de longue haleine quisuppose la consolidation, à la fois contraignante et volontaire, des institutions. Il nepeut s’agir d’un processus ponctuel dans la mesure où l’évolution des normes internationales et du paysage bancaire transfrontalier en Afrique nécessitera des ajustementscontinus à un tel cadre.Tirer profit des avantages des activités bancaires transfrontalièresSi l’Afrique tire parti des gains de productivité et des innovations apportés par lesbanques transfrontalières, le continent devrait bénéficier de manière substantielle desactivités bancaires transfrontalières en termes d’approfondissement du secteur etde rayonnement accru auprès des populations jusque-là non bancarisées. Malgré lerenforcement de l’intégration financière, l’impact des activités bancaires transfrontalières sur l’efficacité bancaire et le rayonnement des activités financières demeure à cejour limité, du fait notamment d’une infrastructure financière encore rudimentaire. Ilest par conséquent essentiel de renforcer l’infrastructure financière de façon uniforme dans tous les pays, notamment dans ceux qui ont noué des liens transfrontaliersforts. S’agissant des activités bancaires transfrontalières, l’accent devrait être missur les domaines suivants : amélioration de la comparabilité des informations sur lecrédit entre les pays ; amélioration de l’efficacité des systèmes de paiement, s’agissantnotamment des paiements de masse transfrontaliers et du traitement des flux d’envoisde fonds effectués par les migrants ; renforcement de la reconnaissance mutuelle desprocédures d’enregistrement des droits de propriété et des droits afférents aux sûretés ;mécanismes de saisie des sûretés ; amélioration de l’éducation financière et mise à disposition d’informations comparables sur le coût des services financiers. Pour ce faire, lameilleure solution serait de procéder de manière coordonnée au sein des sous-régionscomme c’est déjà le cas dans certaines communautés économiques régionales.Étant donné les faibles niveaux d’intermédiation financière de la plupart des secteurs bancaires africains, notamment sur le segment inférieur du Marché, il existe unpotentiel d’amélioration considérable du transfert de savoir-faire, informatique, d’infrastructure et de compétences en gestion des risques en ce qui concerne les serviceset produits bancaires de détail visant les populations à faibles revenus et adaptés auxpetits épargnants et aux petites entreprises. L’expérience montre que les banques quiont développé avec succès ce type de compétences et de produits bancaires sur leurmarché domestique sont mieux à même d’y parvenir à l’étranger. Pour promouvoir l’approfondissement de marché et le renforcement de la concurrence et de l’innovation, lesautorités doivent être disposées à encourager l’implantation de banques qui ont déjàproposé des produits et services bancaires aux segments de marché mal desservis et

Synthèse19qui peuvent attester de leur réussite en s’appuyant sur des modèles économiques quiont déjà fait leurs preuves.Les autorités peuvent également envisager d’opter pour des modèles bancairesdavantage intégrés reposant sur un cadre solide de supervision consolidée, des circuitsd’échanges d’informations clairement établis et performants entre les superviseurs despays d’origine et des pays d’accueil, et des cadres de résolution de problèmes bancairestransfrontaliers efficaces. Les banques se développant hors de leur marché nationalen Afrique doivent presque invariablement créer non seulement des filiales autonomesmais aussi déployer des fonctions informatiques au niveau local, recourir essentiellement à la main-d’œuvre locale et mettre en place des fonctions de direction localesindépendantes. Cette « forteresse bancaire » va directement à l’encontre de l’objectifconsistant à tirer profit des avantages économiques potentiels des activités bancairestransfrontalières. Les modèles bancaires plus intégrés permettraient notamment deréaliser des économies significatives dans un secteur traditionnellement à coût élevéet pourraient en faire une activité rentable et donc attrayante permettant de fournir desservices financiers à un plus large éventail de clients. Les politiques qui promeuvent lesmodèles bancaires plus intégrés pourraient, par exemple, prévoir de réduire la complexité et la durée du processus d’octroi des agréments, réduire les exigences de fondspropres initiaux pour les filiales de banque (avec des exigences conçues pour s’adapterà l’engagement commercial de la banque étrangère

Encadré 1.5 : Access Bank, un contrepoint à l’expansion des banques transfrontalières africaines 57 Encadré 1.6 : Tour d’horizon des principales banques panafricaines basées en Afrique 63 Encadré 2.1 : Économies d’échelle 83 Encadré 2.2 : Exemples de banques transfrontalières servant le segment inférieur du Marché 90