Inkoop En Contractbeheer Van ICT - Amsterdam.nl

vaststellen van dienstverleningsovereenkomsten (Service Level Agreements). Daarnaastis onduidelijk of de vastgestelde besparingsdoelstelling is gerealiseerd. Het Servicehuis ICT heeft in 2006 eenmaal bij de inkoop van ICT ten onrechte nietEuropees aanbesteed. Overigens hebben in 2006 nog vier andere gemeentelijke dienstenen bedrijven (Bestuursdienst Amsterdam, Dienst Milieu en Bouwtoezicht, DienstMaatschappelijke Ontwikkeling en de Dienst Werk en Inkomen) bij de inkoop vanproducten en diensten (niet ICT-gerelateerd) onterecht niet Europees aanbesteed.Bestuurlijke informatievoorziening De paragraaf bedrijfsvoering in het jaarplan en het jaarverslag van de gemeente geeft eenonvolledig beeld over de beheersing van ICT-kosten over alle diensten en bedrijven. Ditkomt doordat de invulling van de bedrijfsvoeringsverklaringen door diensten verschilt.De controle hierop door de Bestuursdienst is beperkt. De paragraaf bedrijfsvoering in het jaarplan en het jaarverslag is vooralsnog een beperkteinvulling van de wettelijke verplichting van het college van B&W om periodiekonderzoek te doen naar de doelmatigheid van het gevoerde bestuur (Gemeentewetartikel 213a).AanbevelingenOp basis van het onderzoek komt de rekenkamer tot de volgende aanbevelingen voor hetcollege van B&W (8) en voor de gemeenteraad (1).College van Burgermeester en Wethouders1. Verbeter het projectmanagement van grootschalige ICT-projecten Schrijf de diensten het gebruik van gangbare projectmanagementmethodes voor. Vergroot de kennis en kunde op het gebied van projectmanagement door voor groteICT-projecten een pool van ervaren projectmanagers op te bouwen, waarvan dienstengebruik kunnen maken.2. Bespaar op ICT-kosten bij de werkplekken Vergelijk periodiek de ICT-kosten van een werkplek en leer van best practises. Besteed het beheer en onderhoud uit, tenzij kan worden onderbouwd dat inbesteding ofzelf doen bedrijfseconomisch voordeliger is. Gebruik thin client systemen, tenzij uit onderzoek kan worden aangetoond dattoepassen van fat client systeem in een specifieke situatie voordeliger is. Hanteer uniforme afschrijvingstermijnen die zijn afgestemd op de bedrijfseconomischelevensduur van de hard- en software. Uniformeer de functionele en technische eisen die worden gesteld aan hard- ensoftware, waardoor de kosten van beheer en onderhoud kunnen worden beperkt. Ditbiedt tevens de mogelijkheid tot meer gezamenlijke inkoop. Huur externe expertise in indien binnen de gemeente dergelijke kennis ontbreekt bijaanbestedingstrajecten en bij de beoordeling van marktconformiteit van prijsopgavenvan leveranciers (bij de aanbestedingen en bij meer- en minderwerk).3. Leef de Europese aanbestedingsregels na Verscherp het toezicht op de naleving van de Europese aanbestedingsregels door dediensten.4. Versterk het ICT-inkoopbeleid en ICT-inkoopproces van diensten Leg beleid op het gebied van gebruik en inkoop van ICT meer en beter vast.

Voer geautomatiseerde inkoop- en contractbeheersystemen encontractregistratiesystemen met signaleringsfunctie in.5. Verplicht de deelname aan de drie ICT-raamcontracten Verplicht de deelname van diensten en stadsdelen aan de drie ICT-raamcontractenwaarbij alleen in uitzonderlijke en goed onderbouwde gevallen hiervan afgeweken kanworden.6. Evalueer de voortgang van het Servicehuis ICTEvalueer de bereikte resultaten (besparingen).Evalueer de rol van het DB en het management van het Servicehuis ICT.Evalueer de ontwikkeling en invulling van het opdrachtgeverschap(demandmanagement) van de diensten. Evalueer afwijkingen ten opzichte van oorspronkelijke businessplannen.7. Versterk het gemeentelijk ICT-beleid Ontwikkel één beleidsdocument waarin de ambitie op ICT-gebied van de gemeente ende logische samenhang tussen bestaande documenten is neergelegd. Herijk periodiek het beleid, zodat rekening wordt gehouden met ontwikkelingen opgebied van wet- en regelgeving en technologie. Toets het gebruik van het vastgestelde beleid door diensten.8. Verbeter de informatievoorziening richting de gemeenteraad over deICT-bedrijfsvoering Verbeter de controle op een eenduidige invulling door de diensten van debedrijfsvoeringsverklaringen. Stel jaarlijks een programma op voor onderzoeken naar de doeltreffendheid endoelmatigheid van het gevoerde bestuur (Gemeentewet artikel 213a). Bericht op frequente basis de gemeenteraad over grootschalige ICT-projecten in termenvan kosten, planning en scope.Gemeenteraad9. Versterk de kaderstellende en controlerende rol voor ICT-inkoop Laat u zich regelmatig informeren door het college van B&W over de besluiten van debestuurlijke Stuurgroep Informatievoorziening. Besteed naast Open source software aandacht aan andere ICT-onderwerpen, zoals hetServicehuis ICT en grootschalige ICT-projecten. Betrek bij het onderwerp Open source software ook de financiële aspecten ervan(inclusief onderhoud en beheer). Verzoek het college van B&W dat zij jaarlijks een programma opstelt voor onderzoekennaar de doeltreffendheid en doelmatigheid (artikel 213a van de Gemeentewet) van debedrijfsvoering waarbij de ICT – vanwege de kostenomvang en de risico’s - één van demogelijke onderzoeksonderwerpen is.10Inkoop en contractbeheer van ICT

Bestuurlijke reactie en nawoordHet college geeft in zijn reactie aan dat het vier aanbevelingen geheel (1 t/m 4) en vier aanbevelingen gedeeltelijk (4 t/m8) overneemt. De rekenkamer constateert evenwel dat hetcollege soms niet duidelijk is over wat het concreet gaat doen. De rekenkamer raadt degemeenteraad aan om het college te vragen hoe zij concrete uitvoering zal geven aan de aanbevelingen.De rekenkamer zal met belangstelling volgen hoe de gemeenteraad en het college gevolggeven aan de aanbevelingen.11

1Inleiding1.1AanleidingInkoop neemt een belangrijke positie in binnen de bedrijfsvoering van de gemeenteAmsterdam. Het gaat daarbij gepaard met risico’s op het gebied van doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid. Om die reden heeft de Rekenkamer Amsterdam (rekenkamer)besloten onderzoek te doen naar de inkoopfunctie van de gemeente Amsterdam2. Voorinkoop hanteert de rekenkamer een breed begrip waaronder ondermeer de aanbesteding ende bewaking van contracten valt.In dit onderzoek richt de rekenkamer zich op de inkoopfunctie van ICT, omdat deze financieel omvangrijk is. Op jaarbasis geeft de gemeente Amsterdam circa 6 150 miljoen uit aanICT3. Het gaat daarbij om de inkoop van hardware en software voor ondermeer de kantoorautomatisering, de inhuur van ICT-deskundigen voor de ontwikkeling en de uitvoering vangrootschalige ICT-projecten, en voor het beheer en onderhoud van ICT-faciliteiten.Inkoop van ICT heeft de belangstelling van de gemeenteraad. In 2005 vroeg de raad om meerinzicht in de grootschalige ICT-projecten. Ook het college krijgt steeds meer aandacht voorde inkoop van ICT. In het jaarplan van 2006 staat in de paragraaf bedrijfsvoering te lezendat: “In het algemeen maar ook in het bijzonder voor de Amsterdamse organisaties hebbengrote ICT-projecten de neiging uit te lopen in tijd, geld of scope. De afgelopen tien jaar is eengroot aantal projecten bij diensten en bedrijven min of meer fors ontspoord.”4 Tot slot is er ophet gebied van ICT binnen de gemeente een aantal ontwikkelingen gaande dat onderzoekrelevant maakt, zoals de oprichting van het Servicehuis ICT en de beleidsnotitie “GroteICT-projecten”5.1.2Omschrijving ICT-inkoopDe rekenkamer kiest voor een brede definitie van het begrip inkoop. Hierbij wordt aangehaakt bij de definitie die de gemeente Amsterdam hanteert. Het inkoopproces kent in dezebrede definitie een onderverdeling in acht fasen. Figuur 1.1 geeft het inkoopproces schematisch weer.Figuur 1.1 - InkoopprocesBeleidsformuleringICT beleidICTinkoopbeleidTactische inkoopSpecificerenSelecterenOperationele rgContractbeheerDe figuur laat zien dat het inkoopproces op hoofdlijnen bestaat uit de beleidsformulering,de tactische en operationele inkoop. In het beleid is vastgelegd wat de visie van degemeente op ICT is (ICT-beleid) en welke doelstellingen de gemeente nastreeft voor deinkoop van ICT (ICT-inkoopbeleid).Een belangrijk onderdeel van de tactische inkoop is de aanbesteding. Aanbesteding is dewijze waarop de gemeente de (potentiële) leveranciers benadert. De gemeente definieertaanbesteden als de uitnodiging aan twee of meer ondernemers om deel te nemen aan eenprocedure, met als doel het doen van een offerte voor de uitvoering van een opdracht6.12Inkoop en contractbeheer van ICT

Voor de selectie en contractering van leveranciers maakt de gemeente in sommige gevallengebruik van raamcontracten. Voor wat betreft de inkoop van ICT zijn in de praktijk drieraamcontracten opgesteld waar organisatieonderdelen gebruik van kunnen maken: hardware,ICT-dienstverlening en kantoorautomatiseringssoftware.Bij de operationele inkoop bestaat het onderscheid tussen het feitelijke inkopen (het bestellen) en het bewaken van het contract (contractbeheer). Contractbeheer is ondermeer aan deorde bij de uitvoering van grootschalige ICT-projecten. Afspraken over kosten, planning enscope van een project of product worden met ICT-leveranciers gemaakt middels een contract.Deze afspraken moeten echter wel worden nagekomen en bewaakt.1.3ProbleemstellingDe rekenkamer wil met het onderzoek naar de inkoop van ICT inzicht bieden in hetgemeentelijke inkoopbeleid, de organisatie van de inkoopfunctie en de wijze waarop dit inde praktijk uitpakt voor de inkoop van ICT. Het voornaamste doel hierbij is na te gaan of degemeente voldoende waarborgen heeft getroffen om tot een doelmatige inkoop van ICT tekomen. De probleemstelling van het onderzoek luidt als volgt:ProbleemstellingVindt de inkoop van ICT door de gemeente Amsterdam doelmatig, doeltreffend enrechtmatig plaats?1.4OnderzoeksvragenDe probleemstelling is uitgewerkt in zeven onderzoeksvragen:1. Wat is de kwaliteit van het gemeentelijke beleid voor de inkoop van ICT?2. Wat is de kwaliteit van het ICT-inkoopbeleid van zes onderzochte diensten?3. Hoe ziet het ICT-inkoopproces eruit bij de zes diensten?4. Hoe verhouden de ICT-kosten voor werkplekken zich tussen de diensten?5. Hoe worden grootschalige ICT-projecten binnen gemeentelijke diensten uitgevoerd?6. Hoe ziet de bestuurlijke informatievoorziening over de inkoop van ICT eruit?7. Hoe geeft de gemeenteraad invulling aan haar kaderstellende en controlerende rol?Voor de beantwoording van de probleemstelling gaat de rekenkamer op het niveau van decentrale stad in op het gemeentelijk beleid. Daarnaast wordt bij zes gemeentelijke dienstenverschillende aspecten van de inkoop van ICT onderzocht en vergeleken. Tot slot gaat hetonderzoek in op de bestuurlijke informatievoorziening.13

1.5NormenkaderVoor de beantwoording van de zeven onderzoeksvragen toetst de rekenkamer of er voldoende waarborgen zijn zodat de inkoop van ICT doelmatig, doeltreffend en rechtmatigplaatsvindt. De toetsing doet de rekenkamer aan de hand van onderstaand normenkader.Tabel 1.1 NormenkaderOnderzoeksvraagNormen1. Kwaliteit van het gemeentelijk ICT-inkoopbeleid Het ICT-inkoopbeleid van de gemeente heeftheldere, realiseerbare doelstellingen, een duidelijkeprioriteitsstelling, een duidelijke verdeling van bevoegdhedenen is afgestemd op het brede ICT-beleid2. Kwaliteit van ICT-inkoopbeleid bij diensten Het ICT-inkoopbeleid van diensten bestaat uit toepassingvan het gemeentelijk ICT-beleid en vastlegging van aanvullenddienstbeleid Het ICT-inkoopbeleid van een dienst bevat heldere (meetbaredoelstellingen, een duidelijke prioriteitsstelling, en isafgestemd op het ICT-beleid3. ICT-inkoopproces van diensten Het ICT-inkoopproces is gestandaardiseerd Er is een heldere verdeling van bevoegdheden, dienstenbeschikken over de juiste expertise en inkopen vinden volgensde ACAM rechtmatig plaats4. ICT-kosten per werkplek De materiële en personele kosten van een dienst zijn lagerdan bij de overige onderzochte diensten en bij andereNederlandse gemeenten De kwaliteit van de afgesproken dienstverlening is hogerdan bij de overige onderzochte diensten en bij andereNederlandse gemeenten5. Uitvoering grootschalige ICT-projecten De inkoop van ICT is gespecificeerd door formulering vanheldere projectdoelen en een financiële onderbouwing vanhet ICT-project De aanbesteding is goed verlopen als het selectieprocescorrect is en er duidelijke afspraken zijn gemaakt over hetproduct en proces Er is sprake van goede contractbewaking met deugdelijkprojectmanagement en bewaking van de projectfinanciën6. Informatievoorziening De informatievoorziening is volledig, betrouwbaar en tijdig7. Rol van de gemeenteraad De gemeenteraad geeft invulling aan haar kaderstellende encontrolerende rolBij het formuleren van bovenstaande normen is zoveel mogelijk aansluiting gezocht bijnormen die door andere organisaties gebruikt zijn bij onderzoek naar inkoopprocessen.Verder hanteert de rekenkamer voor de vijfde onderzoeksvraag normen voortkomend uitgangbare projectmanagementmethoden. In de praktijk gebruiken organisaties voor ICTveelal Prince2 (PRojects IN Controlled Environment) als projectmanagementmethode.In de hoofdstukken waarin de onderzoeksvragen centraal staan, zijn de normen in meerdetail uitgewerkt in indicatoren met toetsaspecten.1.6OnderzoeksaanpakSelectie dienstenOm het onderzoek beheersbaar te houden, heeft de rekenkamer vijf diensten en hetServicehuis ICT7 8 geselecteerd voor nader onderzoek. Dit zijn diensten die grootschaligeICT-projecten uitvoeren of recent hebben uitgevoerd: Bestuursdienst Amsterdam, GGDAmsterdam, Haven Amsterdam, Dienst Persoonsgegevens en Dienst Stadstoezicht.Naast de vijf diensten heeft de rekenkamer het Servicehuis ICT opgenomen in haar onderzoek. Het Servicehuis ICT is een nieuw (per januari 2006) gevormd organisatieonderdeel,14Inkoop en contractbeheer van ICT

met als doel de kosten voor ICT te beperken door de gezamenlijke inkoop en beheer van ICTvan aangesloten diensten. De rekenkamer benadrukt dat dit onderzoek geen evaluatie vanhet Servicehuis ICT betreft. De rekenkamer heeft net als bij de andere vijf diensten gekekennaar het inkoopbeleid en –procedures, de kantoorautomatisering en projectmanagement vanhet Servicehuis ICT zelf en niet zozeer naar de aan het Servicehuis deelnemende diensten.Selectie ICT-projectenVoor de vijfde onderzoeksvraag (uitvoering grootschalige ICT-projecten) heeft de rekenkamerICT-projecten geselecteerd bij de eerder genoemde diensten. Bij de selectie van de projectenheeft de rekenkamer zich laten leiden door de omvang van de projecten, de impact van deprojecten op organisatie en het type project (niet alleen de invoering van een standaardapplicatie). De projecten dienden waar mogelijk in 2006 te zijn uitgevoerd of opgestart. Derekenkamer heeft zich beperkt tot één project per geselecteerde dienst. Dit heeft geresulteerd in de volgende selectie: Bestuursdienst Amsterdam: Contact Center. Dienst Persoonsgegevens: Nieuw Rijbewijs Document (NRD). Dienst Stadstoezicht: Inzicht in Toezicht. GGD Amsterdam: Elektronisch Kinddossier (EKD/JGZ). Haven Amsterdam: Pontis. Servicehuis ICT: Implementatie CMDB en service management tooling.Gehanteerde onderzoeksmethodenDe rekenkamer heeft meerdere methoden gehanteerd om informatie te verzamelen en teanalyseren. Per dienst heeft een oriënterend gesprek plaatsgevonden met de verantwoordelijke directeur en het verantwoordelijke hoofd. Tevens heeft de rekenkamer gesproken metpersonen die nauw betrokken zijn bij het ICT-beleid van de gemeente. In bijlage 1 zijn degesprekspartners opgenomen.De onderzochte diensten is een gedetailleerde vragenlijst voorgelegd (zie bijlage 2). Dezevragenlijst hebben de diensten beantwoord. De diensten hebben op basis daarvan aanvullende documenten verstuurd over de ICT-projecten, het ICT-beleid en het ICT-inkoopproces.Vervolgens heeft elke dienst de ingevulde vragenlijst in een gesprek toegelicht. Om deinformatie per dienst zoveel mogelijk compleet te maken, heeft de rekenkamer bij een aantaldiensten na deze gesprekken aanvullend contact gehad.Benchmark BerenschotVoor de vergelijking van de ICT-kosten van een werkplek (onderzoeksvraag 4) heeft derekenkamer gebruik gemaakt van de kennis van Berenschot. Berenschot heeft in het recenteverleden namelijk meerdere benchmarks uitgevoerd naar de ICT-kosten van een werkplekbij gemeenten. De uitkomsten van dit onderzoek zijn vergeleken met de uitkomsten van debenchmarks van Berenschot. Daarnaast heeft Berenschot de rekenkamer bijgestaan bij deanalyse van de vragenlijsten en bij de analyse van de gegevens over de uitvoering van deICT-projecten.15

1.7LeeswijzerHet rapport is als volgt opgebouwd: Hoofdstuk 2 gaat in op het gemeentelijk ICT-inkoopbeleid (centrale stad). Het ICT-inkoopbeleid van de afzonderlijke diensten en het inkoopproces staat centraalin hoofdstuk 3. In hoofdstuk 4 worden de ICT-kosten van een werkplek van de diensten met elkaar vergeleken en tevens afgezet tegen het gemiddelde van Nederlandse gemeenten. Om dekosten te duiden, wordt ook ingegaan op de afgesproken kwaliteit van de dienstverlening. Hoofdstuk 5 beschrijft de uitvoering van de geselecteerde ICT-projecten. Hierin staanmeerdere stappen van het proces centraal. De informatievoorziening aan en de rol van de gemeenteraad komt in hoofdstuk 6 aan bod. In het laatste hoofdstuk (hoofdstuk 7) komt de rekenkamer tot conclusies en aanbevelingen.16Inkoop en contractbeheer van ICT

BeleidsformuleringTactische inkoop2Gemeentelijk ICT-inkoopbeleid2.1InleidingIn dit hoofdstuk beantwoorden we de volgende onderzoeksvraag:Operationele inkoopOnderzoeksvraagWat is de kwaliteit van het gemeentelijke beleid voor de inkoop van ICT?Een heldere vastlegging van beleid en procedures draagt bij aan een transparante, doelmatigeen doeltreffende inkoop van ICT. De rekenkamer analyseert in paragraaf 2.2 allereerst dekwaliteit van het ICT-inkoopbeleid van de centrale stad. Vervolgens analyseert de rekenkamerin paragraaf 2.3 de realisatie van de doelstellingen uit het ICT-inkoopbeleid. In de volgendetabel is per paragraaf aangegeven welke aspecten de rekenkamer heeft onderzocht enwaarover de rekenkamer oordeelt.Tabel 2.1 – Normenkader: indicatoren en lijkICT-inkoopbeleid(paragraaf 2.2)Kwaliteit formulering doelstellingen Heldere doelstellingen en duidelijkeprioriteitsstellingVerdeling bevoegdheden enverantwoordelijkheden Vastlegging in beleid Controletechnische scheidingSamenhang tussen ICT-inkoopbeleid engemeentelijke visie op ICT Vastlegging ICT-beleid Afstemming tussen ICT-inkoopbeleiden brede ICT-beleidDoelbereik Realisatie doelstellingenResultaten van beleid(paragraaf 2.3)2.2Gemeentelijk ICT-inkoopbeleidKwaliteit formulering doelstellingenDe gemeente Amsterdam beschikt over diverse beleidsstukken die betrekking hebben op hetterrein van ICT of dat van inkoop (zie bijlage 4), maar kent geen overkoepelend documentwaarin het beleid specifiek voor de inkoop van ICT is vastgelegd.Uiteraard gelden voor de inkoop van ICT ook de algemene doelstellingen die de gemeentevoor inkoop heeft opgesteld. Die algemene inkoopdoelstellingen zijn in 2005 neergelegd inde Nota inkopen en aanbesteden (verder: inkoopnota)9. De nota is bindend voor de diensten en bevat heldere algemene doelstellingen die van toepassing zijn op alle inkopen vande gemeente Amsterdam. Uit de algemene doelstellingen is af te leiden dat de gemeente hetbelangrijk vindt dat inkopen en aanbestedingen op een doelmatige, rechtmatige, integereen transparante wijze plaatsvinden.De rekenkamer constateert dat de inkoopnota niet aansluit op de laatste ontwikkelingen. Erwordt bijvoorbeeld nog verwezen naar de verouderde inkoopvoorwaarden van de gemeenteuit 2003. Ook concentreert de nota zich op het aanbestedingsproces (tactische inkoop) enminder op de bewaking van het contract (operationele inkoop). Een gemeentelijke ‘expertisegroep aanbesteding’ actualisee

De diensten maken bij de inkoop van ICT in de regel gebruik van de gemeentebrede raamcontracten (hardware, ICT-dienstverlening en MS-kantoorautomatisering) die . haar kaderstellende en controlerende rol kan vervullen. Wel constateert de rekenkamer een aantal belangrijke punten voor verbetering bij de inkoop en het contractbeheer van ICT: