INFORMES DE EVALUACI?N

6WFP/EB.2/2006/6-A02( * #5.La OPSR fue concebida para contribuir a reducir los efectos de las catástrofes naturalesen un contexto de malnutrición crónica y de pobreza estructural. Tiene por objeto mejorarla seguridad alimentaria y aumentar la capacidad de resistencia y adaptación de lapoblación a las variaciones de las condiciones subregionales. Se tuvieron en cuenta lasenseñanzas y recomendaciones de la evaluación de mitad de período de la OPSR realizadade 1999 a 2003 de promover una colaboración más estrecha con los asociados locales en laejecución de las actividades.6.Entre la OPSR regional y los cuatro programas en los países (PP) hay un alto grado decomplementariedad y se ha evitado que las distintas categorías de programas beneficien alas mismas personas. A nivel de las actividades, sin embargo, los métodos y objetivos eransemejantes, y la diferencia principal estribaba en el grado de participación de lasautoridades locales; no había indicios de que en la OPSR se estuviera tratando de pasar delas actividades de recuperación a las de desarrollo. La finalidad de la OPSR regional eraofrecer una respuesta integrada a los problemas de la región, pero la planificación y elseguimiento regionales fueron limitados, lo que dio lugar a que las cuatro oficinas en lospaíses adoptaran distintos criterios de ejecución.3 "," -!7.A mitad de período de la OPSR, los cuatro países no habían distribuido, por términomedio, más que el 27% del volumen previsto, como consecuencia de un drástico déficit dedonaciones (sólo se había alcanzado el 31% de los objetivos de financiación) y de lalentitud de ejecución por parte de los asociados cooperantes. A pesar de que la OPSRabarcaba a toda la región, se llevó a cabo en modo distinto en los cuatro países, y es difícilpor eso calibrar los progresos realizados en el logro de los objetivos regionales.8.En vista de la escasa financiación y del bajo nivel de capacidad de ejecución de losasociados, las oficinas del PMA en los países han desplegado esfuerzos considerables paraalcanzar niveles óptimos de distribución de alimentos y mantener una continuidad yequilibrio entre las actividades de socorro y las de recuperación. En Honduras y Nicaraguase decidió incluir la alimentación escolar como una actividad de recuperación, lo cualabsorbió la mayor parte de los recursos. En Guatemala, Honduras y Nicaragua se trató defortalecer los vínculos con el Ministerio de Agricultura, especialmente en el marco de losproyectos de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación(FAO), para optimizar los resultados alcanzados en la creación de bienes productivos yhacerlos más sostenibles. En Nicaragua, se ha establecido un vínculo directo con elMinisterio de Agricultura por conducto de la dependencia encargada de la ejecución de laOPSR.9.Cuando los ingresos públicos y la coyuntura política redujeron la capacidad de entregade las contrapartes, las oficinas del PMA en los países desplegaron esfuerzos ingentes paraencontrar a nuevos asociados. En Honduras y El Salvador, para compensar la lentitud deejecución de los asociados ministeriales del PMA, se decidió ejecutar la OPSR con lascomisiones regionales de desarrollo, las municipalidades y los grupos de municipalidades.Esta colaboración fue objeto de acuerdos tripartitos a corto plazo en los que se definíanclaramente los derechos y responsabilidades de cada parte.

WFP/EB.2/2006/6-A710.La misión de evaluación observó que tales medidas podían mejorar la eficiencia, eficaciay sostenibilidad de las operaciones, pero que en un contexto político tan delicado eraposible que crearan problemas de neutralidad. El trabajo llevado a cabo en consulta con lasmunicipalidades y la sociedad civil podía compensar a largo plazo los efectos de lasreducciones presupuestarias ministeriales y mejorar la evaluación de las necesidades, en elsentido de que la información disponible a nivel municipal podía ser más precisa que laque se podía obtener a través de los ministerios.11.La decisión del PMA de establecer suboficinas ha mejorado el seguimiento y el fomentode la capacidad por parte de los asociados y las comunidades: pese a los bajos niveles definanciación, las ventajas han compensado los costos. La eficacia de la OPSR hadisminuido debido a que, en vez de elevar al máximo su impacto en los grupos máspequeños de la población, se prefirió aumentar el número de los lugares de distribución yde los beneficiarios, lo que reflejaba el deseo de responder a todas las necesidades en todaslas circunstancias y de utilizar el número de beneficiarios como indicador principal.12.La logística fue puntual y eficiente, salvo en lo que se refiere a la compra de alimentoslocales en Guatemala, donde se atendió tarde a los beneficiarios como consecuencia de lafragmentación del mercado de cereales y de la cancelación de las licitaciones públicas. Losfondos asignados inicialmente a Guatemala para el transporte interno fueron insuficientes,y terminaron siendo utilizados para sufragar los costos adicionales de las operaciones delas ONG en El Salvador, donde el déficit de fondos obligó a los beneficiarios a financiar eltransporte local desde las municipalidades hasta sus comunidades, lo que redujo el valoreconómico de la asistencia. "" -! * ( . ! ) " #& ( 4, % ! (13.Las actividades llevadas a cabo en el marco de la OPSR estaban en consonancia con losobjetivos. Se desplegaron esfuerzos coherentes para tener en cuenta la dimensión degénero, y entre las mujeres se registró un alto grado de participación. En los cuatro países,las mujeres representaban el 50% de los puestos directivos en los comités de gestión y lasdistribuciones de alimentos.14.La selección de los beneficiarios fue mejorando con el tiempo, debido principalmente ala necesidad de actualizar el sistema de cartografía y análisis de la vulnerabilidad (VAM),como estaba previsto en el documento original de la OPSR, y de revisar la estrategia deselección. Con todo, quedaron algunos problemas de ejecución, por ejemplo en Guatemala,donde la ayuda nutricional a los niños menores de 5 años con malnutrición moderada ygrave se proporcionó en forma de raciones familiares, lo cual hizo que la asistencia no selimitara a los niños malnutridos y se resintiera la disponibilidad total de recursos para elgrupo previsto. La misión recomienda que se revise este enfoque de suerte que con losmismos recursos se pueda llegar a un número mayor de niños vulnerables. La voluntad deevitar la duplicación de la asistencia facilitada en el marco de los diferentes componentesha llevado a realizar las actividades en distintas zonas geográficas: la misión considera que,dados los pocos recursos distribuidos efectivamente, los efectos de la duplicación seríanexiguos, y que la concentración de las actividades aumentaría su impacto en losbeneficiarios.15.La OPSR se comenzó cuando el PMA iba pasando a un sistema de gestión basada en losresultados (RBM), que incluía la medición de los efectos. Por lo tanto, la base de datos seconcibió con flexibilidad suficiente para que se acopiara la información necesaria, seincluyeran los indicadores y se estimaran las repercusiones. Los supervisores de la ayudaalimentaria del PMA gozaban de un excelente acceso a las comunidades y demostrarontener un sólido conocimiento de las mismas y de los objetivos de la OPSR.

8WFP/EB.2/2006/6-A16.No es posible realizar un análisis del déficit de recursos porque las oficinas en los paísessometen a seguimiento y rinden cuentas sobre los recursos distribuidos efectivamente enfunción de los planes de distribución, que se basan sobre los alimentos disponibles en elpaís. En el informe a los donantes sobre necesidades y déficit tampoco se explica elimpacto del déficit. Las peticiones de alimentos por parte de las suboficinas se ajustan enfunción de los recursos que se puede garantizar, lo cual reduce la dimensión “centrada enlas necesidades”.) "(17.El PMA diseñó el marco lógico con las contrapartes gubernamentales de cada país; alfinal de 2003 y en 2004 se realizó un estudio de referencia. La OPSR se concibió comocontribución directa a los objetivos de desarrollo del Milenio (ODM) 1 y 2, eindirectamente a los ODM 4 y 5.18.No se dispone de datos secundarios suficientes sobre la pobreza, la seguridad alimentariay el estado nutricional de los hogares. El PMA no ha podido acopiar ni analizarsistemáticamente la información sobre los efectos directos a causa de la insuficiencia delos recursos, lo cual dificulta la determinación del efecto de la ayuda alimentaria en losbeneficiarios.19.Socorro. Según los estudios de referencia del PMA, los cuatro países sufrían gravescarencias nutricionales, con tasas de retraso del crecimiento y de insuficiencia ponderalsuperiores al 10%. En Honduras y Nicaragua, donde fue posible analizar la evolución delestado nutricional de los beneficiarios2, la evaluación confirmó avances considerables: elindicador del peso para la edad arrojó un mejoramiento del 25% entre los niños menores de24 meses y menores de 5 años, aunque probablemente dicha mejora no debía atribuirseexclusivamente a la operación del PMA. Con la información disponible no fue posibledeterminar el impacto de las variaciones estacionales normales. El seguimiento del estadonutricional de los beneficiarios presenta deficiencias que limitan el análisis. Por ejemplo, lafalta de micronutrientes, que es la causa principal de la anemia en la región, no es objeto deseguimiento. Tampoco se tiene en cuenta la frecuencia del consumo de una variedad másamplia de alimentos porque se da por supuesta la disponibilidad de dichos alimentos, queno es el caso en los períodos de escasez.20.Entre las actividades del PMA y las de los servicios nacionales de salud en la región hayun alto grado de coherencia, pero el déficit de recursos y la lenta ejecución han reducido elimpacto de la OPSR.21.La población ha aceptado la canasta de alimentos, como consecuencia en parte delfomento de la capacidad entre los beneficiarios sobre las características, el valor, lapreparación y la utilización de los alimentos. Se ha aceptado y utilizado, sobre todo, lamezcla de maíz y soja (MMS), aun cuando no forma parte de la dieta normal de los niñosni de las familias rurales.22.En Guatemala, existe entre los niños una incidencia elevada de malnutrición y retrasodel crecimiento, consecuencias irreversibles de la pobreza, de una nutrición insuficiente yde una atención inadecuada en los primeros años de vida, en los que las estadísticas indicanuna prevalencia mayor de malnutrición grave. Hay coherencia entre la OPSR y losservicios de salud prestados a las comunidades; pero, como los niños reciben racionesfamiliares, la ayuda alimentaria se ha vuelto un complemento para familias enteras.Muchas veces el tamaño de la familia es mayor de lo normal, lo que da lugar a una2Mediante un estudio de referencia llevado a cabo en 2003 y el informe normalizado sobre el proyecto de 2004.

WFP/EB.2/2006/6-Aredistribución interna en el período de escasez, cuando el acceso a los alimentos básicos esun problema.23.En Nicaragua, los beneficiarios son los niños menores de 24 meses y las mujeresembarazadas y madres lactantes. En el seguimiento y la promoción del crecimiento y eldesarrollo se han registrado progresos, pero cabe señalar algunos riesgos que podríanreducirse alzando el límite de edad hasta en tres años y aumentando la ración de alimentospara los niños malnutridos. Los indicadores utilizados por los servicios de salud son paraniños menores de 24 meses con insuficiencia ponderal, lo que significa que la malnutricióngrave no se detecta. En el ámbito comunitario, hay una buena coordinación con losorganismos de ejecución.24.En el componente de socorro de la OPSR, los efectos más importantes han sido losderivados de las distribuciones generales de alimentos a los grupos vulnerables quepadecen las consecuencias de las crisis o catástrofes. La asistencia prestada en el marco dela OPSR contribuyó a salvar vidas, aun cuando el alcance era limitado, por ejemplo enHonduras, donde se prestó apoyo a 180 comedores populares.25.Recuperación. En Honduras y Nicaragua, con objeto de estabilizar las tasas dematrícula escolar y la asistencia a la escuela se ha dado prioridad a la alimentaciónescolar3, lo cual ha sido muy apreciado. En Guatemala y El Salvador, se ha dado prioridada las actividades de alimentos por trabajo (APT), haciendo hincapié en la infraestructurasocial y comunitaria. En Nicaragua, el componente de APT no se ha ejecutado en granescala en los períodos de limitaciones presupuestarias para no afectar al componente desocorro de la OPSR.26.En los componentes de socorro y recuperación, la MMS ha desempeñado una funciónfundamental, ya que proporciona una elevada concentración de nutrientes y facilita unalabor educacional participativa. Los beneficiarios encargados de preparar los alimentos hanaprendido muchas recetas que les han permitido diversificar los hábitos alimentarios.27.Las actividades de APT suscitan un gran interés y reciben mucho apoyo de lascomunidades. En general, los resultados alcanzados en la creación de activos fueronlimitados, porque las raciones recibidas eran pocas e irregulares. Las raciones destinadas alas actividades en régimen de APT fueron reducidas, salvo en Guatemala, donde tampocoalcanzaron para algunas comunidades. Con los APT las comunidades pueden resolver susproblemas estructurales para responder más eficazmente a los riesgos naturales, porejemplo aumentando los rendimientos, protegiendo las tierras contra la erosión oconstruyendo caminos en zonas aisladas. Ahora bien, la sostenibilidad no está garantizada,excepto en las zonas donde alguno de los asociados ejecuta un programa a largo plazo.28.El PMA trata de realizar actividades de APT en cooperación con los asociados en laejecución, pero existe el riesgo de que algunos grupos comunitarios no entiendan ladimensión estratégica de la OPSR. Dado que los alimentos se distribuyeron a lostrabajadores sin que se les explicaran sus derechos y obligaciones, éstos los tomaron comouna subvención temporal imprevista. Constituye un problema también la falta decontinuidad y capacidad entre el personal de las organizaciones de contraparte.29.La falta de equilibrio entre las contribuciones de los asociados limita la eficacia de lasactividades de creación de activos. El valor de las aportaciones de los beneficiarios deberíaser mayor que el costo de la asistencia técnica y la ayuda alimentaria, o al menos constituiruna parte importante del valor total; pero en la práctica ocurrió lo contrario, y en algunoscasos los APT se realizaron en tierras de propiedad privada porque sólo los terratenientes3Véanse los párrafos 72 y 73 del documento de la OPSR.9

10WFP/EB.2/2006/6-Apodían permitirse aportar financiación de contrapartida, por ejemplo para el transporteentre la municipalidad y la comunidad. La misión recomienda que la asistencia se facilitede manera más coherente y esté vinculada al apoyo técnico de organismos y de entidadespúblicas, y que las estimaciones de las contribuciones de los beneficiarios sean realistas ytransparentes.30.Por otro lado, el PMA no ha rendido cuenta de algunos efectos importantes.Normalmente, sus actividades forman parte de programas a largo plazo, como los fondosde inversiones sociales, cuyos objetivos trascienden los del componente de ayudaalimentaria, que es un medio para lograr un mayor impacto. Es evidente que el aporte dealimentos despierta el espíritu de iniciativa de las comunidades y repercute positivamenteen la labor de otras instituciones. La OPSR tiene un efecto multiplicador, notificado en ungrado insuficiente, en otros sectores del desarrollo rural, sobre todo el capital social y elacceso a los mercados, que ha mejorado gracias a la renovación de las pequeñasinfraestructuras.31.La alimentación escolar centra la atención de la OPSR en los grupos vulnerables ycontribuye al capital humano promoviendo la asistencia escolar, y al capital social,mediante la creación de asociaciones de padres. El costo de las raciones esconsiderablemente mayor en zonas como la de la costa atlántica de Nicaragua, pero sejustifica por los resultados registrados durante el seguimiento y por la aprobación de lospadres. En Nicaragua, por ejemplo, las tasas de permanencia en las escuelas llegaron al96% en 2003, y en Honduras, al 98% en 2004; el índice de abandono escolar pasó del 8%al 4,9% durante la OPSR, y la tasa de repetición de grado descendió del 9,7% al 6,7%. Sinembargo, algunos niños no reciben alimentos a la mañana cuando salen de sus casas, ycomo las comidas escolares suelen servirse tarde, su capacidad de concentración puedeverse afectada.32.A pesar de los buenos resultados obtenidos en general y del alto grado de interés de lascomunidades, las otras organizaciones han prestado un escaso apoyo a la alimentaciónescolar, sobre todo en materia de agua y saneamiento, lo que reduce el impacto de laactividad.33.En el documento de la OPSR se expresa la intención del PMA de fomentar la capacidadde los gobiernos para evaluar la vulnerabilidad y realizar un seguimiento de la inseguridadalimentaria, en coordinación con las autoridades municipales y por medio de las oficinasen los países, utilizando sobre todo los módulos de capacitación de VAM. Pero es difícildetectar los efectos de esto en el plano nacional, y no se han asignado fondos para elfomento de la capacidad. En las comunidades, el PMA ha contribuido mucho alestablecimiento o al fortalecimiento de organizaciones comunitarias, tales como lasasociaciones de padres de los alumnos, que a veces resultan ser las más representativas ypermanentes en la comunidad. En algunos casos, dichas organizaciones participan tambiénen los preparativos para casos de catástrofe, lo cual tiene en la comunidad un impacto quetrasciende los objetivos iniciales. En los cuatro países, las mujeres representan el 50% delos puestos directivos en los comités de gestión y en las distribuciones de alimentos4.34.Las recomendaciones de la evaluación y las correspondientes medidas adoptadas por ladirección figuran en la matriz adjunta.4Informe normalizado sobre el proyecto de 2004 y observaciones del equipo de evaluación.

Recomendaciones (diciembre de 2005)EntidadresponsableRespuesta de la dirección y medidas adoptadas (marzo de 2006)Planificación estratégica y seguimientoCon objeto de alcanzar los objetivos establecidos en eldocumento del proyecto y de facilitar la gestión regional y lapresentación de informes sobre los objetivos regionales, puedeser necesario simplificar, en la medida en que el contexto decada país lo permita, los principios básicos de ejecución (talescomo la selección de los beneficiarios, de las actividades y delas asociaciones).Despacho regionalRecomendación aceptada, en la medida de lo posible. Se eligió la estrategia deintervención de la OPSR porque permite responder a los fenómenos regionalesque afectan de manera semejante a la seguridad alimentaria en una región en laque las estrategias de supervivencia de las familias son análogas en los distintospaíses. El despacho regional favorecería una mayor función regional en laselección de los beneficiarios, de las actividades y de las asociaciones. Es difícilsimplificar la ejecución porque, como se reconoce en el texto de la recomendación,los contextos de los países son diferentes. El objetivo es fortalecer la capacidadgubernamental y nacional de previsión y respuesta a las crisis recurrentes, lo querequiere la adopción de un enfoque conjunto con las organizaciones nacionales.2.Fortalecer los sistemas de seguimiento y aumentar en eldespacho regional el número de los funcionarios de la OPSRencargados de seguir los progresos alcanzados en el logro delos objetivos regionales, facilitar el intercambio de experienciasentre las oficinas en los países, e identificar las necesidades deposibles ajustes en la programación o de apoyo específico auna oficina en el país.Despacho regionalRecomendación aceptada, en la medida de lo posible. La dirección asignaprioridad al seguimiento que permite determinar los progresos realizados en laejecución y fundamentar la adopción de decisiones. Está previsto que la OPSRregional termine este año; los recursos actuales corresponden a poco más de lamitad de las necesidades. El fortalecimiento de los sistemas y el incremento delpersonal se ven limitados por la cuantía de los recursos, pero, en el caso deformularse una ampliación, se tendría en cuenta esta recomendación y seincorporaría el intercambio sistemático de información entre las oficinas.3.Examinar y fortalecer los sistemas de seguimiento y el númerode los funcionarios de las oficinas en los países (en particular,supervisores de la ayuda alimentaria) para facilitar lapresentación de informes con referencia al Plan Estratégico,utilizando la información de referencia disponible yactualizándola, si fuera necesario. Debe fortalecerse, enparticular, el seguimiento de los indicadores de los efectos, porejemplo mediante un sistema de puestos de vigilancia. Han deincluirse indicadores que muestren los resultados importantesalcanzados en materia de organización social.Oficina en el paísRecomendación aceptada, en la medida de lo posible. La observación anterior v

países adoptaran distintos criterios de ejecución. 3 "," -! 7. A mitad de período de la OPSR, los cuatro países no habían distribuido, por término medio, más que el 27% del volumen previsto, como consecuencia de un drástico déficit de donaciones (sólo se había alcanzado el 31% de los objetivos