Manufactura Y Cambio Estructural: Aportes Para Pensar La .
Aportes para pensar la políticaindustrial en la ArgentinaMARTÍN ABELESMARIO CIMOLIPABLO LAVARELLOEditoresDesarrollo EconómicoManufacturay cambioestructural
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Manufacturay cambio estructuralAportes para pensar la políticaindustrial en la ArgentinaMartín AbelesMario CimoliPablo LavarelloEditoresComisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)Santiago, noviembre de 2017
Libros de la CEPAL149Alicia BárcenaSecretaria EjecutivaMario CimoliDirector de la División de Desarrollo Productivoy EmpresarialMartín AbelesDirector de la oficina de la CEPAL en Buenos AiresRicardo PérezDirector de la División de Publicaciones y Servicios WebLa elaboración de este libro fue coordinada por Martín Abeles, Director de la oficina dela Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en Buenos Aires, MarioCimoli, Director de la División de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL, y PabloLavarello, Consultor. Colaboraron en su preparación Anahí Amar, Auxiliar Superior deAsuntos Económicos, y Mercedes Acuña, Auxiliar de Gestión de la Información, de la oficinade la CEPAL en Buenos Aires.Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autoresy pueden no coincidir con las de la Organización.Diseño de portada: Marcela VeasPublicación de las Naciones UnidasISBN: 978-92-1-121967-8 (versión impresa)ISBN: 978-92-1-058604-7 (versión pdf)ISBN: 978-92-1-358068-4 (versión ePub)Número de venta: S.17.II.G.20LC/PUB.2017/21-PDistr.: GeneralCopyright Naciones Unidas, 2017Todos los derechos reservadosImpreso en Naciones Unidas, SantiagoS.16-01348Esta publicación debe citarse como: Martín Abeles, Mario Cimoli, Pablo Lavarello (eds.),Manufactura y cambio estructural: aportes para pensar la política industrial en la Argentina, Librosde la CEPAL, N 149 (LC/PUB.2017/21-P), Santiago, Comisión Económica para AméricaLatina y el Caribe (CEPAL), 2017.La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse a laComisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), División de Publicaciones yServicios Web, publicaciones@cepal.org. Los Estados Miembros de las Naciones Unidas y susinstituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo seles solicita que mencionen la fuente e informen a la CEPAL de tal reproducción.
ÍndicePrólogo. 11IntroducciónMartín Abeles, Mario Cimoli y Pablo Lavarello. 13Capítulo I¿De qué hablamos cuando hablamos de cambio estructural?Florencia Barletta y Gabriel Yoguel. 27Introducción. 27A. Una revisión de la literatura sobre cambio estructural. 29B. Las diferentes conceptualizaciones sobre el cambioestructural en la literatura heterodoxa. 311. El cambio estructural a partir de la relocalizaciónde la fuerza de trabajo hacia las actividadesde mayor productividad. 322. El cambio estructural como consecuenciadel cambio tecnológico endógeno. 343. El cambio estructural como propiedad emergentedel sistema económico. 374. El cambio estructural como resultado de procesosde coevolución entre oferta y demanda. 40C. Una posible conceptualización de cambio estructuralque contribuya a la discusión. 45D. Cómo generar procesos de cambio estructural:lineamientos de política y agenda futura. 47Bibliografía. 49Anexo 1.A1. 54
4Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)Capítulo II¿De qué hablamos cuando hablamos de política industrial?Pablo Lavarello. 55A. La política industrial: una definición controversial. 57B. El alcance de la política industrial: la persistente(y a menudo negada) centralidad de la manufactura. 59C. Los aportes de la teoría económica a la interpretaciónde la política industrial. 601. El enfoque de fallas del mercado: entre la ausenciay la omnipresencia de la política industrial. 612. La política industrial en sentido estricto: la generaciónde efectos de encadenamiento. 633. El regreso de las políticas horizontales(o el Estado facilitador). 654. La política industrial como proceso de reducciónde las brechas tecnológicas. 67D. Hacia una tipología de acciones de política industrial. 68E. Del diseño a la implementación: la necesidad de unaautonomía imbricada. 71F. Enseñanzas a partir de las experiencias internacionalesde política industrial. 751. Francia: del modelo colbertista de alta tecnologíaa la internacionalización de los campeones nacionales. 762. El modelo alemán (Modell Deutschland): de las políticasde grandes proyectos a las redes de institutosespecializados por tecnología. 793. Las finanzas como límite a la política industrial:del éxito al ocaso del Estado desarrollista japonés. 834. La política industrial de la República de Corea:el disciplinamiento del sector privado comomecanismo de generación de capacidades. 895. La política industrial brasileña: el Estado empresariocomo generador de islas de capacidades institucionales. 94G. Conclusiones: la experiencia internacional de políticaindustrial a la luz de la teoría económica. 102Bibliografía. 106Capítulo IIILa industria manufacturera argentina y su encrucijadaMartín Abeles y Anahí Amar.111Introducción.111A. La posconvertibilidad (2002-2015): dinámicamacroeconómica y tensiones estructurales. 115B. Prevalencia de actividades de bajacomplejidad tecnológica. 121
Manufactura y cambio estructural.5C. Desarticulación productiva persistente. 128D. Vigencia de la heterogeneidad estructural. 137E. Reflexiones finales. 143Bibliografía. 147Capítulo IVLa política industrial en la Argentina durante la década de 2000Pablo Lavarello, Marianella Sarabia. 157Introducción. 157A. Política industrial: un análisis cuantitativo. 159B. Abordaje cualitativo: periodización de las accionesde política industrial durante la década de 2000. 1641. Período 2004-2006: tipo de cambio competitivocon derechos de exportación diferenciales frentea la inercia de los regímenes preexistentes. 1672. Período 2007-2009: maduración de aprendizajesinstitucionales y fortalecimiento de lascapacidades tecnológicas. 1763. Período 2010-2015: administración del comercioy proyectos estatales en un contextomacroeconómico adverso. 178C. Las iniciativas de articulación de instrumentos: los planesindustriales y de innovación en la Argentina. 182D. El retorno de los proyectos estatales y la compragubernamental. 186E. Reflexiones de cara al futuro. 192Bibliografía. 197Capítulo VEl complejo productivo de bienes de capital: entre el carácterestratégico, la expansión y los límites estructuralesFernando Peirano, Carolina Carregal, M. Alejandro Peirano. 201Introducción. 201A. La importancia de los bienes de capitalen la estructura productiva. 2041. Industria industrializante. 2042. Intensidad innovadora. 2053. Mayores eslabonamientos. 2064. Perfil laboral. 2065. Impacto en la restricción externa. 207B. Trayectorias destacadas: Noruega y Australia. 2081. Noruega. 2092. Australia. 2103. Aspectos comunes de las experiencias de Noruegay Australia. 213
6Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)C.El sector de bienes de capital en la Argentina. 2141. Cadena de valor y diferenciación interna. 2142. Valor agregado, empleo, salarios y empresas. 2183. Comercio exterior. 2224. Sustitución de importaciones. 2265. Incremento de las exportaciones. 2286. Heterogeneidad intrasectorial. 230D. Las políticas públicas y los bienes de capitalen el período 2003-2015. 2311. Algunas iniciativas destacadas. 232E. Reflexiones finales. 237Bibliografía. 240Capítulo VIEl sector biofarmacéutico: desafíos de política para una industriabasada en la cienciaGraciela E. Gutman y Pablo Lavarello. 243Introducción. 243A. La biotecnología farmacéutica: dinámica y oportunidadesde entrada para los países emergentes. 246B. Experiencias internacionales de política industrialen el sector de la salud de países seleccionados. 2481. La India. 2482. China. 2503. El Brasil. 2524. Cuba. 253C. Características de la industria biofarmacéuticade la Argentina. 2581. El tamaño del mercado biológico y biotecnológicofrente al mercado farmacéutico. 2592. Estructura de la industria biofarmacéuticade la Argentina: distintas trayectorias empresariales. 262D. Política industrial y tecnológica para el sectorbiofarmacéutico en la Argentina. 2681. Políticas de apoyo a la generación de oportunidadesy capacidades tecnológicas. 2692. Barreras a la entrada: propiedad intelectual y marcoregulatorio en el sector biofarmacéutico. 2733. Compras gubernamentales en el sector de la salud:el Estado como usuario. 275E. Reflexiones finales. 276Bibliografía. 279
Manufactura y cambio estructural.7Capítulo VIILa industria del software: la generación de capacidades tecnológicasy el desafío de elevar la productividad sistémicaJorge Motta, Hernán Morero y Carina Borrastero. 283Introducción. 283A. La industria del software como motordel crecimiento económico. 284B. El sector del software en la Argentina: importanciaactual y evolución reciente. 288C. El rol de las políticas públicas sectorialesen el desarrollo del sector argentino del softwarey servicios informáticos. 2971. La orientación de las políticas públicas sectorialesen los años ochenta y noventa. 2982. Las políticas sectoriales en la posconvertibilidad. 3003. Políticas públicas, desempeño y capacidadesde las firmas de SSI argentinas. 308D. Recomendaciones de política industrial y conclusiones. 320Bibliografía. 326Publicaciones recientes de la CEPAL. 331CuadrosI.A1.1 Resultados de la búsqueda de literatura en Google Académico. 54II.1 Política industrial: principales áreas, acciones e instrumentos. 70II.2 Experiencias internacionales de política industrialdesde la posguerra. 104III.1 Argentina: valor agregado y empleo industrial según el nivelde intensidad tecnológica, 1998-2015. 127III.2 Argentina: estructura de las exportaciones e importacionessegún su intensidad tecnológica, 2004-2015. 135IV.1 Argentina: apoyos a la industria mediante recursosfiscales y financieros. 163V.1 Argentina: productividad por obrero ocupado en el sectorde bienes de capital. 217V.2 Argentina: indicadores económicos de los fabricantesde bienes de capital, 2014. 219V.3 Argentina: exportaciones, importaciones y saldo comercialde los bienes de capital. 223V.4 Argentina: probabilidad de sustitución de importacionesde bienes de capital, 2015. 227V.5 Bienes de capital: impacto de las exportaciones de Chinaal Brasil y variación de la participación de la Argentinay China en las importaciones brasileñas. 229
isión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)Argentina: brechas intrasectoriales de productividad laboraly diferencias en los niveles salariales según el tamañode la empresa en la industria de bienes de capital. 231Brasil, India, China y Cuba: sistemas nacionales de innovaciónbiotecnológica. 255Argentina: empresas biotecnológicas por tipo y actividadprincipal, 2015. 264Argentina (sectores seleccionados): valor bruto de produccióny valor agregado bruto, 2012. 289Argentina: cantidad de empresas del sector del software, 2013. 290Argentina: destino de la producción de software, 2010. 291Argentina: principales indicadores del sector del software,2003-2015. 295Firmas beneficiarias de la Ley de Software, el FONSOFTy el FONTAR, 2008-2010. 309Firmas beneficiarias, por instrumento, 2008-2010. 310Tipologías de empresas según su acceso a políticas públicas:modalidades sobrerrepresentadas. 315GráficosII.1III.1Capacidad institucional para la política industrial. 66Argentina: contribución al crecimiento anual de la masasalarial real, 2003-2015. 117III.2 Argentina: participación del valor agregado industrialcomo un porcentaje del total, 1950-2015. 122III.3 Argentina: estructura del valor agregado manufacturero,por intensidad tecnológica, 2003. 123III.4 Argentina: estructura del intercambio comercial, 2003. 124III.5 América Latina (países seleccionados): coeficientede industrialización, 1990-2015. 126III.6 Argentina: encadenamientos hacia atrás y contenidoimportado de los sectores productivos, agrupadospor contenido tecnológico, 2004. 129III.7 Argentina: encadenamientos productivos de las actividadesmanufactureras, 1973 y 2004. 131III.8 Argentina: saldo comercial de manufacturas, segúnsu intensidad tecnológica, 2004-2015. 134III.9 Argentina: participación de la cúpula industrial en el valorbruto de producción (VBP) manufacturero, por origendel capital, y proporción de exportaciones manufacturerasrealizadas por firmas extranjeras, 1993-2012. 136III.10 Argentina: heterogeneidad estructural en el interior de la industriamanufacturera medida a través de las brechas de productividadsectorial en comparación con la economía estadounidense,1972-2007. 139
Manufactura y cambio estructural.9III.11 Argentina: heterogeneidad salarial en el interior de la industriamanufacturera medida a través de las brechas de salarioreal entre ramas, 1995-2014. 141III.12 Argentina: distribución del salario real de los asalariadosregistrados del sector industrial y de la productividadlaboral según sectores industriales, 1997 y 2007. 143IV.1 Derechos de exportación: alícuotas implícitas por rubroeconómico, 2002-2013. 168VI.1 Argentina: mercado farmacéutico total y de productosbiofarmacéuticos, 2006-2013. 259VI.2 Argentina: evolución de las exportaciones e importacionesdel sector de la salud, 1998-2014. 261VI.3 Argentina: saldo comercial promedio por grupode productos, 1998-2014. 262VII.1 Argentina: fuentes de financiamiento de las empresasdel sector del SSI, 2014. 311VII.2 Impacto percibido del financiamiento del FONSOFT, 2008-2010. 312VII.3 Impacto percibido del financiamiento del FONTAR, 2008-2010. 313VII.4 Competencias y desempeño de las empresas según su gradode acceso a políticas públicas sectoriales, 2011. 313RecuadrosIV.1IV.2Fuentes de datos y estimaciones para 2004-2013. 160Promoción regional versus política industrial: el casode Tierra del Fuego. 170IV.3 El régimen automotriz. 172IV.4 El Plan Argentina Innovadora 2020. 184IV.5 INVAP, articulador del subsistema tecnológico estatal. 187IV.6 Desarrollo de proveedores a partir de YacimientosPetrolíferos Fiscales (YPF): Programa Sustenta. 189VII.1 Argentina: principales clusters y polos tecnológicos. 293DiagramasIV.1V.1Argentina: capas geológicas de instrumentos de apoyoa la industria. 166Cadena de bienes de capital: fabricantes y sus proveedores. 215
PrólogoEn las últimas décadas, a pesar del avance del sector de los servicios, enparticular de la economía digital, el sector manufacturero ha continuadosiendo una de las principales fuentes de expansión de la economía mundial.Se trata del sector que genera la mayor parte de la inversión mundial eninvestigación y desarrollo tecnológico, que tiene los mayores encadenamientosproductivos y capacidades de generación de empleo indirecto y que, sobrela base de sus propias necesidades de aprovisionamiento, promueve eldesarrollo de nuevas tecnologías aplicadas a procesos y productos que todaslas actividades productivas pueden aprovechar. La incorporación crecientede tecnologías digitales a la manufactura, como en el caso de la Internetindustrial, pone de manifiesto la importancia de la industria manufactureraen el impulso del progreso técnico y el aumento de la productividad generalde las economías.La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)considera que la industria manufacturera sigue siendo decisiva en los procesosde desarrollo de los países de la región. Naturalmente, las característicasgeográficas y demográficas, así como las trayectorias productivas y tecnológicasprevias de cada país, inciden en el grado de diversificación productiva queestos pueden alcanzar. No obstante, la política industrial y tecnológica es deimportancia medular en todos los casos, principalmente en economías de granporte como las de América del Sur, que en la década de 2000, en un contexto detérminos de intercambio favorables, tendieron a profundizar su especializacióncomercial en el área de los recursos naturales. En esa etapa, varios países dela región realizaron grandes esfuerzos para diseñar e implementar políticasindustriales y tecnológicas, conscientes de los riesgos que traía aparejada su
12Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)escasa diversificación productiva, en especial en un contexto internacionalde difusión acelerada de nuevos paradigmas tecnológicos y consolidaciónde las cadenas globales de valor, con jerarquías claramente delimitadas enfunción de las capacidades productivas y tecnológicas. El bajo dinamismoque mostró la economía global tras la crisis de 2008 y 2009 y, en particular,el fin del auge de los precios de las materias primas a partir de 2014, queimpactó directamente en el nivel de actividad de los países de América delSur, confirmaron la relevancia y oportunidad de aquellas preocupaciones.En ese contexto cobró una renovada centralidad el debate acerca delpapel de las políticas industriales y tecnológicas. Fiel a su tradición, la CEPALfomentó esos intercambios de ideas —cuyos resultados han quedado plasmadosen publicaciones orientadas a promover el interés en esta dimensión tandecisiva de la agenda de políticas públicas— y fue partícipe de ellos a travésde una multiplicidad de proyectos de asistencia técnica en varios países dela región. El seminario-taller titulado La Estructura Productiva Argentina:Evolución Reciente y Perspectivas, que se llevó a cabo en octubre de 2014 enla oficina de la CEPAL en Buenos Aires, con la participación de buena partede la comunidad académica de la Argentina y de funcionarios de la CEPAL,se inscribe entre esas actividades. Fue una oportunidad para analizar el rolde la manufactura en la Argentina, un país que se ha destacado en la regiónpor su trayectoria manufacturera. En este libro se recoge parte de los aportesrealizados en el marco de aquellas jornadas de discusión y se intenta exponerlos resultados de algunos de los debates planteados, así como de otros quede ellos derivaron. Su objetivo, como sugiere el título, es el de contribuir areflexionar sobre la política industrial en el país.Esperamos, con su publicación, estimular un debate más profundoacerca del papel específico de las políticas industriales no solo en la Argentina,sino también en otros países de la región.Alicia BárcenaSecretaria EjecutivaComisión Económica paraAmérica Latina y el Caribe (CEPAL)
IntroducciónMartín AbelesMario CimoliPablo LavarelloPasado el auge de los precios internacionales de las materias primas de laprimera década del siglo XXI, surge en América del Sur una preocupacióncreciente por la debilidad de los procesos de industrialización y una de susprincipales secuelas, la escasa o nula diversificación productiva, luego devarios años de crecimiento significativo. Esta preocupación se ve reforzadapor la difusión acelerada de nuevos paradigmas tecnológicos en un contextoen el que la manufactura vuelve a ocupar el centro de las políticas industrialesde los países desarrollados (O’Sullivan y otros, 2013) y se acentúa despuésde la crisis financiera internacional de 2008 y 2009, con la desaceleracióndel comercio internacional y el aumento de la presión competitiva derivadadel exceso de capacidad instalada, en especial en determinadas actividadestecnológicamente maduras (CEPAL, 2016a y 2016b). Diseñar e implementarpolíticas industriales y tecnológicas capaces de dar respuesta, desde laperiferia, a un escenario internacional como el descrito constituye unanecesidad de primer orden, no solo para reducir las brechas tecnológicasque nos separan de los países centrales, sino también para evitar que estasse amplíen aún más, agudizando la restricción externa al crecimiento y, conella, la dificultad para generar empleos bien remunerados.En este marco, regresan a la agenda de la región las denominadaspolíticas de desarrollo productivo y se revitaliza el debate sobre el papel de
14Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)las políticas industriales y tecnológicas (Cimoli y otros, 2017). Se trata de unsalto cualitativo para América Latina, sobre todo si se considera que ha sidoesta misma región la que, en el apogeo de las reformas de mercado, se hizoeco de la idea de que “la mejor política industrial es que no haya políticaindustrial”1. Esta mayor preocupación por la transformación productiva nosupone, sin embargo, un consenso definitivo en torno a los objetivos, políticaso instrumentos. De hecho, conviven en la región diversas consideracionesestratégicas, informadas por perspectivas conceptuales distintas aunqueno necesariamente antagónicas, cuyas diferencias resultan decisivas parala implementación de las políticas industriales y tecnológicas.La visión convencional (mainstream), por ejemplo, tiende a asumir queel cambio estructural es endógeno a la evolución de las dotaciones factorialesde cada país. Desde esa perspectiva —que comparten distintos organismosinternacionales en la actualidad—, en el marco de un proceso de crecimientoapuntalado por un contexto institucional adecuado, los países pasaríande especializarse en sectores intensivos en recursos naturales (o trabajo)a hacerlo en sectores intensivos en capital y, más tarde, en tecnología, amedida que acumulan capital y conocimiento. Para ello, el Estado no debedesafiar las ventajas comparativas con que cuenta el si
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