Informe Especial COVID-19 No 2 Dimensionar Los Efectos Del .
Nº 2Informe EspecialCOVID-1921 de abril de 2020Dimensionar los efectosdel COVID-19 para pensaren la reactivaciónA. Antes de la pandemia, América Latina y el Caribe tenía el menorcrecimiento económico en décadas y un limitado espacio de política1 La pandemia del COVID-19 impactó América Latina y el Caribe enun momento de debilidad de su economía y de vulnerabilidadmacroeconómica. En el decenio posterior a la crisis financieramundial (2010-2019), la tasa de crecimiento del PIB regional disminuyódel 6% al 0,2%; más aún, el período 2014-2019 fue el de menorcrecimiento desde la década de 1950 (0,4%) (véase el gráfico 1 y elprimer Informe de esta serie). A medida que la pandemia se propaga en la región, su caracterizacióncomo crisis sanitaria, económica y social es cada vez más evidente.Por su parte, la dimensión y la duración de sus efectos, si bien difícilesde cuantificar debido a la incertidumbre, comienzan a ser percibidas conclaridad. Será la causa de la mayor crisis económica y social de laregión en décadas, con efectos muy negativos en el empleo, el combatea la pobreza y la reducción de la desigualdad. El objetivo de este segundo Informe Especial es dimensionar losefectos económicos de la pandemia en el corto y mediano plazo. Parael corto plazo, es decir en el curso de 2020, se presentan estimacionesde la dinámica de la producción, el empleo, la pobreza y la distribución delingreso con base en la información disponible al 17 de abril de 2020, queabarca todas las subregiones de América Latina y el Caribe y muchas desus economías. Asimismo, se detallan las principales medidas de políticamacroeconómicas para enfrentar los efectos de la pandemia anunciadashasta esa fecha. Dimensionar la caída de la actividad económica permite comenzar adeterminar la magnitud del esfuerzo para un regreso a la normalidad.Pero ese regreso no será y no debe ser una vuelta a la situación existenteantes de la pandemia. La visión de mediano plazo con la que concluyeeste Informe ilustra los cambios estructurales en la organización de laactividad productiva que están en proceso y que se intensificarán. Estoademás tendrá impactos, en ocasiones irreversibles, en la estructuralaboral, el empleo y el bienestar. De la conjunción de las estimaciones cuantitativas de corto plazo y lasprevisiones sobre los principales cambios cualitativos de mediano plazosurgirá lo que será una nueva normalidad.1La información empleada para la elaboración de este documento es la disponible hasta el 17 de abril de 2020.ÍndiceA. Antes de la pandemia, América Latinay el Caribe tenía el menor crecimientoeconómico en décadas y un limitadoespacio de política. 1B. La pandemia llevará a la mayor contracciónde la actividad económica en la historiade la región. 7C. Respuestas de política para enfrentarlos efectos económicos y socialesde la pandemia. 13D. Proyecciones de crecimiento de los paísesde América Latina y el Caribe en 2020. 15E. Desafíos de la política macroeconómicapara seguir avanzando en la mitigaciónde los efectos de la crisis. 17F. Efectos estructurales de la pandemia:el mundo posterior al COVID-19. 18Bibliografía. 21
Gráfico 1 América Latina y el Caribe: evolución de la tasa de crecimiento del PIB real, 1951-2019(En 9-2Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.1.Una región con poco espacio para aumentar su gasto fiscalpor el mayor endeudamiento, el creciente pago de interesesy los limitados ingresos fiscales La acumulación de déficits fiscales en América Latina (2,7% en promedio en la última década)aumentó la deuda pública bruta de los gobiernos centrales, que en 2019 promedió un 44,8%del PIB, un incremento de 15 puntos porcentuales respecto a su mínimo del 29,8% del PIB en2011 (véase el gráfico 2). Existe gran heterogeneidad entre países, mientras el Paraguay y elPerú tenían niveles de endeudamiento inferiores al 25% del PIB a finales de 2019, otros paísespresentaban niveles mucho mayores, que alcanzaban el 89,4% en la Argentina, el 75,8% enel Brasil y el 61,3% en Costa Rica. El peso de la deuda no solo es notorio en los gobiernoscentrales, sino también en las empresas públicas no financieras (véase el recuadro 1).Gráfico 2 América Latina (18 países): niveles de deuda pública bruta de los gobiernos centrales, 2000-2019(En porcentajes del ,432,3 30,331,729,8 30,833,536,138,144,839,1201002000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.2
COVID-19Recuadro 1 El endeudamiento de las empresas públicas no financierasEl aumento de la deuda en América Latina y el Caribe no solo afecta al gobierno central, sino también a lasempresas del sector público no financiero, lo que aumenta la presión sobre el espacio de política fiscal.Estas empresas tienen una importancia estratégica por su tamaño, contribución a la recaudación fiscal yparticipación en la producción y las exportaciones. El aumento del endeudamiento afecta, en particular, a lasempresas en los sectores de recursos naturales golpeadas por la disminución de los precios de las materiasprimas y las reducciones de ingresos y rentabilidad.En promedio para la región en 2010-2016, el 42% de las empresas del sector público no financiero presentaronpérdidas (netas de transferencias fiscales). Las transferencias requeridas para cubrir esas pérdidas estaríanen un rango entre un tercio y un punto porcentual del PIB. La recapitalización de empresas del sector público nofinanciero requiere de esfuerzos financieros similares o mayores, con las consiguientes presiones adicionalesal limitado espacio fiscal. Esta situación genera riesgos financieros importantes: los pasivos de las empresasdel sector público no financiero representaron cerca del 9% del PIB, llegando en algunos casos a niveles deentre el 17% y el 20% del PIB (Pineda y Musacchio, 2020).Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). El aumento del pago de intereses redujo los recursos disponibles para el desarrollo comose evidencia en la evolución del gasto de los gobiernos en salud pública e inversiones. El pagode intereses aumentó del 1,7% del PIB en 2010 al 2,6% del PIB en 2019 (véase el gráfico 3),mientras que el gasto en salud tuvo un incremento mucho menor (del 1,9% en 2010 al 2,3%en 2018). Por su parte, el gasto de capital se redujo del 3,9% al 3,2% del PIB, y fue la variablede ajuste durante el proceso de consolidación fiscal observado entre 2016 y 2018. Una situaciónespecialmente preocupante en materia de carga del servicio de la deuda se da en los paísescentroamericanos, como se muestra en el recuadro 2.Gráfico 3 América Latina (16 países): pago de intereses, gastos de capital y gasto en saludde gobiernos centrales, 2010-2019a(En porcentajes del 0102,62,3Gastos de capitalGasto en saludPagos de e: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.aLos datos de gasto en salud son los disponibles hasta 2018.3
Recuadro 2 La carga del servicio de la deuda en Centroamérica traba la inversión pública y el gasto socialEn la última década, los países de Centroamérica han buscado reducir la carga de su deuda mediante reformasfiscales (Costa Rica, Honduras) o la generación de superávits primarios (El Salvador). Pese a ello, la deuda pública delos gobiernos centrales de los países incluidos en el gráfico aumentó de un promedio del 33,2% del PIB en 2010 a unodel 44,0% del PIB en 2019. Al mismo tiempo, los pagos de intereses crecieron del 1,8% del PIB al 2,5% del PIB.Países seleccionados: deuda pública bruta y pagos de intereses de los gobiernos centrales, 2010 y 2019(En porcentajes del PIB)A. Deuda pública 228,430,433,239,649,4Costa RicaHondurasNicaraguaPanamáEl Salvador0Rep.Dominicana10Guatemala20B. Pago de 11,11,51,92,02,42,7GuatemalaRep.DominicanaCosta RicaPanamáEl Salvador01,0Nicaragua0,5Honduras1,020102019Para mantener la sostenibilidad de la deuda pública, los países de la subregión redujeron los gastos de capitalpara acomodar el aumento de los pagos de intereses, los que son mayores que el gasto en áreas como lasalud, educación y la protección social. El gasto en salud de los gobiernos centrales de El Salvador (2,4% delPIB), Guatemala (1,1% del PIB), Honduras (2,4% del PIB), Panamá (1,7% del PIB) o la República Dominicana (1,7%del PIB) es menor que los pagos de intereses de la deuda.Utilizar las mismas herramientas que en crisis pasadas imposibilitarían orientar recursos a la atención de laemergencia humanitaria, la recuperación de la actividad económica y el mantenimiento de la estabilidad social.Así, los esfuerzos para generar la liquidez y el espacio fiscal deben ser un marco propicio para renovar pactosfiscales y avanzar hacia nuevos contratos sociales.Un proceso negociado de moratoria de la deuda con las instituciones financieras multilaterales generaría elespacio fiscal y la liquidez imprescindibles para atender la emergencia humanitaria y económica sin desviar lastrayectorias y los esfuerzos para asegurar la sostenibilidad de la deuda de la subregión.Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).4
COVID-19 Pese a ser considerados en su mayor parte como países de renta media alta, los paísesdel Caribe de habla inglesa, debido a su constante necesidad de financiamiento pararecuperar su estructura productiva frente a los desastres climáticos, presentan un altonivel de endeudamiento público, que se traduce en una fuerte carga de los pagos de interesesen las erogaciones públicas. Aunque el resultado primario de sus gobiernos centrales ha sidosuperavitario en la mayoría de los años durante la última década (con un promedio del 0,8% delPIB), los balances globales de los gobiernos centrales se han mantenido deficitarios, con unpromedio del 2,5% del PIB y un máximo del 3,4% del PIB en 2013. La generación de superávits primarios inhibió el financiamiento para la inversión públicay el gasto social. Aunque los altos superávits primarios llevaron a una disminución de la deudapública de los gobiernos centrales del 72,8% del PIB en 2017 al 68,5% del PIB en 2019 (véase elgráfico 4), países como Barbados, Belice y Jamaica aún tienen elevados niveles de deuda (122,6%,93,7% y 87,4% del PIB, respectivamente) y, por ende, altos pagos de intereses (3,4%, 2,9% y6,3% del PIB, respectivamente). Esto además de su alta vulnerabilidad frente al cambio climáticoy los desastres naturales que destruyen periódicamente importantes activos económicos.Gráfico 4 El Caribe (13 países): niveles de deuda pública bruta de los gobiernos centrales, 2000-2019(En porcentajes del PIB)8069,9706059,465,271,9 72,3 72,5 71,7 71,2 72,8 71,167,4 70,468,572,0 72,5 70,267,260,1 59,565,2504030201002000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. Para el conjunto para América Latina y el Caribe, el espacio fiscal se ve reducido por los limitadosingresos públicos. Durante la última década, los ingresos públicos totales de los gobiernoscentrales de América Latina promediaron el 18,2% del PIB. Este estancamiento se debió a laralentización de la actividad económica, la evasión fiscal, la caída de los precios internacionalesde las materias primas—que afecta especialmente a América del Sur y a México—, la reducciónde aranceles por la apertura comercial y la creciente renuncia fiscal por concesiones a las zonasfrancas y la maquila. En la coyuntura actual, los ingresos públicos se verán aún más afectados porla fuerte contracción de la actividad económica y los deprimidos precios de las materias primas.2.Pese a que los esfuerzos de las autoridades monetarias por estimular lademanda agregada han llevado las tasas de política monetaria a niveleshistóricamente bajos, hasta ahora han sido poco efectivos Luego de la normalización de la política monetaria en las economías desarrolladas, en especial enlos Estados Unidos, a finales de 2013, y en un contexto de baja inflación, las autoridades monetariasde América Latina y el Caribe enfrentaron el dilema de estimular la demanda agregada o evitar unaumento de la inestabilidad macrofinanciera. En 2019, la prolongada y generalizada desaceleraciónde la demanda agregada interna en la región, en especial del consumo y la inversión, el consiguientedescenso de la inflación y la menor volatilidad que registraron las monedas de la región posibilitaron laadopción de políticas expansivas con distintos grados de libertad dependiendo del régimen cambiario. Para propiciar una reducción de las tasas activas y un aumento del crédito interno, los esfuerzosde las autoridades monetarias se encaminaron a aumentar la liquidez con reducciones detasas de política monetaria (TPM) y mayores expansiones de los agregados monetarios.5
Estos esfuerzos fueron complementados con intervenciones en los mercados cambiarios paraatenuar las presiones sobre las cotizaciones de las divisas y los resultados deficitarios de lascuentas externas. Pese a que las TPM cerraron 2019 en niveles históricamente bajos, lastasas de interés activas se mantuvieron bastante estables y el crédito al sector privadose contrajo en términos reales (véase el gráfico 5). Ambos hechos reflejan la dificultad deque la política monetaria atenúe los efectos del bajo crecimiento sobre el riesgo crediticio y ladisposición de los agentes a incrementar sus niveles de consumo y de inversión.Gráfico 5 América Latina y el Caribe (países seleccionados): evolución del crédito interno real otorgadoal sector privado, promedio de las tasas anualizadas, primer trimestre de 2016 a primer trimestre de 2020(En porcentajes)-25-100Trim 22016201720182019Trim 1-80Trim 4-20Trim 3-60Trim 2-15Trim 1-40Trim 4-10Trim 3-20Trim 2-5Trim 10Trim 40Trim 320Trim 25Trim 140Trim 410Trim 360Trim 115Países con objetivo de inflaciónPaíses con manejo de agregadosmonetarios (no incluye a Venezuela(Rep. Bol. de))Argentina (eje derecho)El CaribeVenezuela (Rep. Bol. de)(eje derecho)2020Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. El elevado nivel de endeudamiento del sector privado (hogares y corporaciones no financierasprivadas) ha condicionado la política monetaria y posiblemente su efectividad. El aumento delendeudamiento acompañado con disminuciones de rentabilidad afecta al sector corporativo nofinanciero en su conjunto y genera preocupación sobre los efectos de la crisis actual en lasempresas. Entre el 31 de diciembre de 2001 y el 30 de septiembre de 2019, la deuda privadaen la Argentina, el Brasil, Chile, Colombia y México aumentó de 688 a 2.445 millones de dólares(véase el gráfico 6). Además, entre el 47% y el 62% de 2.241 empresas de la región en 34sectores de actividad económica disminuyeron su rentabilidad entre 2010 y 2016.Gráfico 6 América Latina (cinco paísesa): evolución de la deuda del sector privado no financiero,datos trimestrales, 2001-2019(En millones de dólares)3 0002 4452 5002 0001 5001 000688500Dic 2001Mar 2002Sep 2002Mar 2003Sep 2003Mar 2004Sep 2004Mar 2005Sep 2005Mar 2006Sep 2006Mar 2007Sep 2007Mar 2008Sep 2008Mar 2009Sep 2009Mar 2010Sep 2010Mar 2011Sep 2011Mar 2012Sep 2012Mar 2013Sep 2013Mar 2014Sep 2014Mar 2015Sep 2015Mar 2016Sep 2016Mar 2017Sep 2017Mar 2018Sep 2018Mar 2019Sep 20190Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco de Pagos Internacionales (BPI), “Debt securitiesstatistics”, 2020 [en línea] tina, Brasil, Chile, Colombia y México.6
COVID-19B. La pandemia llevará a la mayor contracción de la actividadeconómica en la historia de la región La pandemia impacta a las economías de América Latina y el Caribe a través de factores externose internos cuyo efecto conjunto conducirá a la peor contracción de la actividad económicaque la región haya sufrido desde que se iniciaron los registros, en 1900.1.El choque externo La economía mundial exhibirá en 2020 una caída del producto bruto mayor a la observadaen varias décadas. Se prevé una contracción del PIB mundial en torno al 2% con una mayorcontracción en las economías desarrolladas que en las emergentes. En promedio, las proyecciones para los Estados Unidos prevén una caída de casi el 4% (frentea un crecimiento del 1,9% pronosticado en diciembre de 2019), para China un crecimientomenor al 2% (5,8% pronosticado en diciembre), para la eurozona una caída de casi el 6%(1,2% de crecimiento pronosticado en diciembre) y para el Japón una contracción de másdel 4% (véase el cuadro 1).Cuadro 1 Regiones y países seleccionados: tasa de crecimiento del PIB del período 2013-2019 y proyecciones para 2020(En ,62,82,82,63,23,12,4-2,0Estados 83,4Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Instituto de Finanzas Internacionales (IIF), Capital Flows Report:Sudden Stop in Emerging Markets, 9 de abril de 2020; y datos de Bloomberg. El volumen de comercio mundial ha colapsado: la Organización Mundial del Comercio(OMC) estima que caerá entre un 13% y un 32% en 2020. El volumen de comercio mundial de bienes presentaba una tendencia negativa antes de lapandemia. En 2019, disminuyó un 0,4%, su primera caída desde la crisis financiera mundial(véase el gráfico 7). Esto fue, en gran medida, el resultado de la acumulación de barrerascomerciales desde principios de 2018 (principalmente entre los Estados Unidos y China) y suefecto en las cadenas globales de valor. Las perspectivas mejoraron en enero de 2020 luegodel acuerdo de “fase uno” entre China y los Estados Unidos, pero la pandemia puso fin a esecorto optimismo. A la disrupción de las cadenas de valor, se agrega el hecho de que China, una vez que vayareactivando su producción, enfrentará problemas para exportar a países que enfrentan lapandemia con un rezago temporal respecto de este país. Así, uno de los principales actoresen el comercio mundial verá disminuida la demanda de sus exportaciones, lo que aumentará elimpacto negativo sobre el volumen global de comercio. La caída de la actividad económica mundial, en particular en los Estados Unidos, China yEuropa tiene un impacto negativo en América Latina y el Caribe a través del comercioen términos de volumen y precio, en especial de las materias primas. Algunos importantessectores productivos de países de la región están insertos en cadenas globales de valoren las que los Estados Unidos y China juegan un papel fundamental. Además, México yCentroamérica están expuestos a la contracción de la economía de los Estados Unidostambién a través la reducción de las remesas de los migrantes; en el caso de México seagrega la caída del precio del petróleo.7
Gráfico 7 Tasa de variación interanual del volumen del comercio mundial de bienes(En porcentajes, sobre la base de un índice desestac
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