Stedelijke Regio's Als Motoren Van Economische Groei - VNG

Stedelijke regio’s als motorenvan economische groeiInleidingDe laatste jaren is het belang van (stedelijke) regio’s vooreconomische ontwikkelingen sterk benadrukt, zowel inwetenschap als in beleid. Steden of stedelijke regio’sworden ook wel ‘motoren van economische groei’genoemd. Met het toenemende belang van steden voor deeconomie komt ook de beleidsinzet onder het vergrootglaste liggen. Wat kan het beleid doen om de economischegroei van steden te ondersteunen, ofwel: wat werkt(beleidsmatig)? Dit is de centrale vraag van dit onderzoek.Ten minste acht factoren zijn belangrijk voor regionaaleconomische groei, zo blijkt uit ons onderzoek. Namelijkde aanwezigheid van:1. Clusters (van samenwerkende en aan elkaar gerelateerde bedrijven);2. Ondernemerschap (nieuwe bedrijven, snelgroeiendebedrijven (scale-ups), en nieuwe activiteiten vanbestaande bedrijven);3. Human capital (een goed gekwalificeerde, opgeleide envaardige beroepsbevolking);4. Kennisinfrastructuur (de kwaliteit van publieke enprivate onderzoeks- en onderwijsinstellingen);5. Fysieke infrastructuur (de bereikbaarheid en connecti viteit via weg, spoor, lucht en water);6. Financiering (vooral de financiering van economischestructuurversterking en risicovolle innovaties,venture capital);12 Stedelijke regio’s als motoren van economische groei7. Leef- en woonklimaat en voorzieningen (die bijdragenaan een aantrekkelijk woon-werk- eninteractiemilieu);8. Governance (de kwaliteit van bestuur en hoe bestuurslagen effectief samenwerken).In figuur 1 presenteren we deze factoren als raderen in demotor van economische groei. Ze laten steden groeien,die op hun beurt de nationale groei aanzwengelen.Rond deze raderen spelen nog allerlei nationale, meergenerieke, factoren die van invloed zijn op de groei vanregio’s. De acht factoren in figuur 1 verschillen per regio.Ook zijn er diverse dwarsverbanden tussen de raderen.De economische motor functioneert het best als alleraderen draaien en elkaar versnellen. De kern van demotor vormen de mechanismen van matching-sharinglearning en innovatie. Deze mechanismen zorgen voorgroei van de productiviteit en de werkgelegenheid in(stedelijke) regio’s.Groeiprocessen zijn veelal padafhankelijk, dat wil zeggendat nieuwe economische groei voortkomt uit eerderestructuren. Aan het begin van een groeiproces kan ooktoeval, in ieder geval ongeplande gebeurtenissen, een rolspelen. De keuze van een groot bedrijf voor een locatie ishiervan een voorbeeld. Rond grote bedrijven ontstaansoms clusters die er niet zouden zijn gekomen wanneereen dergelijke trigger had ontbroken.Regionale groei wordt bovendien voor een deel bepaalddoor (veranderingen in) de vraag van buiten, nationaal eninternationaal (Thissen et al. 2017). We controleren

Figuur 1De motor van de regionaal-economische l1ClustersAgglomeratie-effectensharing – matching – klimaatBron: PBLhiervoor zo veel mogelijk in onze analyses. We focussendus op regionale factoren die een rol spelen, naastnationale en internationale factoren. Ook institutioneleen macro-economische hervormingen en het beslechtenvan handelsbelemmeringen spelen vaak opoverheidsniveaus buiten die van de regio.Welke regionale factoren hangenrobuust samen met groei?Om empirisch te bepalen wat de relatie is tussen dezojuist beschreven factoren en de groei van regio’shebben we regressieanalyses uitgevoerd waarin we degroei (werkgelegenheids- en productiviteitsgroei overeen periode van meer dan twintig jaar) ‘verklaren’ uitongeveer zeventig variabelen: karakteristieken vanregio’s (bijna achthonderd regio’s in 27 landen in Europa).Doel van de regressies is om robuuste factoren(variabelen) te identificeren: factoren die statistischsignificant samenhangen met de groei van de regio,onder alle mogelijke condities waarin er variabelenworden toegevoegd en weer worden weggelaten.Voor het bepalen van deze robuuste factoren hebben wesimulaties van regressieanalyses uitgevoerd. Doordatvariabelen in de regressies steeds verschillend wordengecombineerd, bestaat een simulatie uit bijna600.000 verschillende modelschattingen. We vatten deuitkomsten samen in hittekaarten die aangeven hoe vaakeen variabele significant is en wat de richting daarbij is(positief of negatief voor groei). In hoofdstuk 3 hebbenwe de hittekaarten opgenomen voor de totale groei énvoor de verschillende economische sectoren. Figuur 2presenteert de resultaten voor de totale groei van regio’s.Wat kunnen we hieruit opmaken? Bij werkgelegenheidsgroei gaat het vooral omagglomeratievoordelen door dichtheid, een goedebereikbaarheid, een goed gekwalificeerdeberoepsbevolking (concentraties van hoogopgeleiden),en om een hoge kwaliteit van onderwijs en een hoogcultureel aanbod. Files, vieze lucht, geluidsoverlast,en dure locaties hebben juist een negatieve relatie metwerkgelegenheidsgroei.Stedelijke regio’s als motoren van economische groei 13

De karakteristieken die correleren met productiviteits groei, hangen vooral samen met de karakteristiekenvan de beroepsbevolking: in het bijzonder een goedontwikkeld human capital. Voor regionaal-economische groei is dus slechts eenbeperkt aantal factoren robuust. Van deze factoren is hetbelangrijk de beleidsdomeinen te identificeren, omdatdeze verbonden kunnen zijn met economische groeivan regio’s. Ook de context maakt verschil: bepaalde regionalekarakteristieken zijn conditioneel voor de impact vanandere karakteristieken op groei. Het meest duidelijk isdit voor kennis en cultuur. Beide komen vooral tot hunrecht in regio’s met een hoge dichtheid. Valorisatie vankennis en de kwaliteit van het culturele aanbod zorgendus vooral voor groei in steden met een hoge(re)dichtheid. Sectoren profiteren van specifieke elementen uit hetvestigingsklimaat. De groei van industriële bedrijvenhangt bijvoorbeeld samen met de specialisatie enclustering van technologische activiteiten en materialen in deregio. Dit betekent dat industriële bedrijven voordeelkunnen ontlenen aan een locatie nabij veel andereindustriële bedrijven en bedrijven waarmee ze in deproductieketen samenwerken. Deze factoren zijn voorindustriële bedrijven een belangrijker vestigings plaatsfactor dan voor dienstenactiviteiten.Wat heeft beleid gedaan insuccesregio’s?In succesregio’s zijn overheden zeer actief geweest in hetfaciliteren en sturen van economische processen, en inhet gericht investeren in de economie. Deze beleids inspanningen zijn echter niet los te zien van historischegebeurtenissen in de regio. Het succes van economischsterk groeiende regio’s is vaak te herleiden tot enkelebelangrijke initiële condities of basisvoorwaarden die ineen latere fase voor groei(potentie) zorgden. Deze condities zijn veelal niet door overheden gepland of geïnitieerd. Het zijn bijvoorbeeld keuzes van grote leidendebedrijven of instituten voor een bepaalde regio, zoals devestiging van Philips in Eindhoven en van Siemens inMünchen. Van historische betekenis was ook dat de nationale overheid Milton Keynes aanwees als New Town.In zowel Madrid als Dublin speelden ook grootschaligenationale institutionele hervormingen een rol, waarvande baten vooral in deze grootstedelijke regio’s neersloegen. En in Amsterdam waren de historisch opgebouwdeeconomische specialisaties van de regio in handel, logistiek, financiële en zakelijke diensten, én creatievediensten van belang.14 Stedelijke regio’s als motoren van economische groeiNa deze initiële fase ontwikkelen regio’s zich padafhankelijk: eerdere gebeurtenissen bepalen de loop van latereontwikkelingen. Zo ontwikkelt een economische structuur zich volgens een evolutionair proces. Evolutionair,omdat regionaal-economische groei veelal geleidelijkgaat en verandering vaak voortkomt uit de bestaandeeconomische structuur. Regio’s vormen de natuurlijkeselectieomgevingen. In zo’n groeiproces is vernieuwingbelangrijk (nieuwe sectoren en vernieuwing binnen sectoren), bijvoorbeeld gerelateerd aan de bestaandeeconomische activiteiten.In deze evolutionaire groeiprocessen is een sterke rolweggelegd voor overheden. In de succesregio’s sluiten debeleidsinspanningen nadrukkelijk aan bij de potenties enopgaven die voortkomen uit de economische structuurvan een regio. Soms is de aanleiding urgent, dooreconomische stagnatie en achteruitgang. Zo kendeAmsterdam een leegloop van bewoners en banen.Mede door het eerdere, op nabijgelegen groeikernengerichte beleid was de stad achterop geraakt alseconomisch en cultureel centrum. Soms is zo’n achter uitgang sectorspecifiek, zoals in de hightechsector inMünchen en Eindhoven. Maar veelal haakt het beleid aanbij bestaande endogene en zichzelf versterkendeontwikkelingen in de regio om continu te vernieuwen,zoals de transformatie van hardware naar software (endus van industrie naar diensten) in Dublin. Overheden insterk groeiende regio’s faciliteren daarbij tijdig, door debasis voor vernieuwingen te creëren. Dit doen ze nietdoor van bovenaf sectoren te kiezen (picking winners),maar veel meer bottom-up door samen met andere(hogere) overheden, bedrijfsleven en kennisinstellingeneen groeistrategie te faciliteren. Daarnaast richtenoverheden zich soms op het stimuleren van bepaaldetransities, bijvoorbeeld door maatschappelijkeuitdagingen centraal te stellen. Ook deze uitdagingenworden regionaal specifiek gemaakt op basis vanuitdagingen en kansen die voortkomen uit deeconomische structuur. Dat kunnen hightechinnovatieszijn op het gebied van cleantech in München, maar ookproefprojecten in Milton Keynes om samen metkennisinstellingen en bedrijfsleven oplossingen te vindenvoor de energie-intensieve suburbane structuur.Deze algemene bevindingen komen voort uit dehistorische beleidsanalyse in zes economisch succesvollesteden: München, Eindhoven, Milton Keynes, Madrid,Dublin en Amsterdam. We gingen in deze casestudies opzoek naar causale mechanismen, en niet zo zeer naarcausale effecten. Dergelijke mechanismen kunnen ookvoor andere regio’s worden doordacht (mits aangepastaan de eigen context).

Figuur 2Hittekaart uitkomsten regressieanalyses voor werkgelegenheids- en nternetLevensverwachtingPersoonlijke vrijheidCultuur en restaurantsGovernance iteitConnectiviteit wegBereikbaarheidSpecialisatie bos en mijnbouwRecreatiemogelijkhedenAandeel hoger opgeleidenConnectiviteit luchtWoningkwaliteitSpecialisatie uurrampenAandeel R&D private sectorSpecialisatie priv. dienstenSpecialisatie technologieSpecialisatie voedselindustrieSpecialisatie regioClustering bos en eiClustering priv. dienstenConnectiviteit zeehavensClustering energieClustering bouwZiekenhuisbeddenClustering chemieGezondheidszorgAantal overvallenClustering technologieMonocentrismeSpecialisatie tot. productieClustering kledingSpecialisatie materialenSpecialisatie bouwSpecialisatie energieClustering zak. dienstenBelastingpercentage inkSpecialisatie chemieSpecialisatie meubelSpecialisatie zak. dienstenBelastingpercentage totAandeel R&D publieke sectorClustering materialenClustering regioSpecialisatie financieelRisico op armoedeNatuurClustering voedselindustrieBevolkingsomvangArbeidsdeelname 15 – 64MilieukwaliteitClustering financieelSpecialisatie landbouwCongestieClustering landbouwClustering meubelKosten levensonderhoudConstanteWaarde in itCultuur en restaurantsBereikbaarheidGovernance effectiviteitPersoonlijke vrijheidSpecialisatie bos en tiviteit wegBevolkingsdichtheidPatentenSpecialisatie kledingAandeel R&D private sectorAandeel hoger opgeleidenRecreatie mogelijkhedenWoningbetaalbaarheidConnectiviteit luchtClustering kledingClustering priv. dienstenOnderwijsmogelijkhedenClustering bos en mijnbouwClustering energieClustering technologieWoonomgevingKlimaatSpecialisatie technologieSpecialisatie regioBevolkingsgroeiClustering zak. dienstenClustering chemieSpecialisatie energieAandeel R&D publieke sectorAantal overvallenClustering regioSpecialisatie financieelSpecialisatie priv. dienstenZiekenhuisbeddenSpecialisatie meubelSpecialisatie zak. dienstenMonocentrismeBelastingpercentage inkConnectiviteit zeehavensSpecialisatie chemieSpecialisatie tot. productieBelastingpercentage totClustering bouwMilieukwaliteitBevolkingsomvangSpecialisatie materialenGezondheidszorgClustering financieelSpecialisatie voedselindustrieRisico op armoedeClustering materialenSpecialisatie bouwClustering voedselindustrieArbeidsdeelname 15 – 64CongestieClustering meubelSpecialisatie landbouwNatuurClustering landbouwKosten levensonderhoudWaarde in 1991SignificantpositiefSignificantnegatiefBron: PBLStedelijke regio’s als motoren van economische groei 15

Regiospecifieke beleidsmixIn succesvolle regio’s beslaat het beleid vaak meerderebeleidsterreinen, zo laten de casestudies zien. Overhedenwerken met een samenhangende beleidsmix die over eenlangere periode wordt uitgevoerd. Beleid is dus nietverkokerd naar bijvoorbeeld de beleidsdomeineneconomie, sociaal en fysiek. De beleidsmix betreft decombinatie van en interactie tussen de factoren in hetconceptueel model van de economische groeimotor(hoofdstuk 2). Zo zijn er sterke verbanden tussen cluster-,arbeidsmarkt-, onderwijs- en ondernemerschapsbeleid ineen samenhangend geheel (systeem). Veelal wordt ookhet beleid in het fysieke domein daarnaar gestroomlijnd.Ten eerste het tijdig (en continu) faciliteren vaneconomische vernieuwing. Ten tweede het ontwikkelenvan aantrekkelijke plekken om te wonen en te werken.Deze beleidsmix is gespecificeerd naar de regionalepotenties of uitdagingen die voortkomen uit deeconomische structuur. Traditioneel kan er eenonderscheid worden gemaakt in generiek en specifiekbeleid. Generiek beleid is gericht op alle actoren in deregio, zoals beleid gericht op een hoge kwaliteit van hetonderwijs of een goede bereikbaarheid. Specifiek beleidis geprioriteerd naar bepaalde doelgroepen, thema’s ofeconomische activiteiten. In de succesvolle regio’s wordtnadrukkelijk geprioriteerd, zo blijkt uit de casestudies, enhebben generieke beleidsinstrumenten veel specifiekekenmerken. Rondom speerpunten wordt bijvoorbeeldgeïnvesteerd in kennis- en onderwijsinstellingen. In degroeiende regio’s blijken beleidsterreinen die van naturemeer generiek zijn, zoals ruimtelijkeordenings- ofplanningsbeleid (iedereen kan hiervan profiteren),specifieke kenmerken te hebben. Zo worden deinvesteringen in voorzieningen en woon- en werkmilieusspecifiek gericht op de (potentiële) behoeften van eenbepaald type arbeidskrachten (bijvoorbeeldkenniswerkers) of economische activiteiten.Voorbeelden van de eerste strategie (a) zijn deinvesteringen in München in kennisinstellingen(Fraunhofer, Max Planck), opleidingen (Universiteiten enFach(hoch)schule) en durfkapitaal (Bayern Kapital) gerichtop specifieke nieuwe technologieën. In de regio Dublinwerden buitenlandse investeringen (foreign directinvestments, FDI) verknoopt met specifieke opleidingen(software, technici) en met binnenlandse clusters vanbedrijven (het linkages program). In Eindhoven werd hetvertrek van het hoofdkantoor van Philips omgebogen toteen voordeel (campus en herontwikkeling in de stad).En in Milton Keynes was er het smart city-initiatief, waarbijde hoge CO2-uitstoot als gevolg van een grote auto afhankelijkheid en een hoog energiegebruik werdopgepakt als een uitdaging: specifieke universitaireopleidingen, een startup- en testcentrum wordengekoppeld aan een traditie van ruimtelijke planning endatamanagement.Voorbeelden van prioriteiten zijn de keuze voor hightechen innovatie in Eindhoven en München (beide regio’shebben een basis in meerdere typen activiteiten entechnologieën). In Milton Keynes en Amsterdam werdsterk ingezet op aantrekkelijke voorzieningen en woonmilieusom daarmee goed gekwalificeerd menselijk kapitaal aante trekken. In Dublin lag de focus op het aantrekken vanbuitenlands kapitaal en bedrijven, vooral om een transfor matie te bewerkstelligen naar hoogwaardiger activiteiten(elektro, software, farma en chemie) in de eigeneconomische structuur. Madrid kende vooral eenautonoom agglomeratieproces met een nadruk opfysieke projecten in stadsrenovatie, stedelijke uitbreidingenen later stedelijke megaprojecten.Gegeven de verschillende prioriteiten en accenten in debeleidsmix in de regio’s zijn twee overkoepelende doelente onderscheiden waarop het beleid zich actief richt.16 Stedelijke regio’s als motoren van economische groeiEconomische vernieuwingRegionale overheden hebben eraan bijgedragen dateconomische vernieuwing tijdig kan plaatsvinden, datregio’s zich letterlijk opnieuw kunnen uitvinden.Dit gebeurt door (a) massa te creëren rond in de regioopkomende, kansrijke nieuwe economische activiteitenen (b) door vernieuwingsimpulsen in voor de regio sterkvertegenwoordigde sectoren die in een neergaande fasedreigen te raken.Voorbeelden van de tweede strategie (b) zijn een door deoverheid, bedrijfsleven en kennisinstellingen gedragengevoel van urgentie in München en Eindhoven, wat leiddetot het Future Bavaria-Initiatief respectievelijk het BrainportDevelopment-initiatief. In het eerste geval ontstond ditgevoel van urgentie door een dreigende neergaandespiraal in de defensie-, elektro- en machine-industrie,in het tweede geval kwam de urgentie voort uit deelektronische industrie. Beide initiatieven betroffengrootschalige investeringen in de vernieuwing vanbestaande clusters. In Dublin werd tijdig geïnvesteerd inde kennisinfrastructuur op het gebied van software ontwikkeling om een noodzakelijke diversificatie vanhardwarefabricage naar softwarediensten te ondersteunen.Aantrekkelijke stedenRegio’s hebben vooral ingezet op investeringen inaantrekkelijke plekken om te wonen en te werken.Zoals gezegd, specificeert ook dit beleid zich nader en insamenhang met andere domeinen in de beleidsmix.

Voorbeeld daarvan zijn de grootschalige renovaties vanoude binnensteden en het daarbij behorende cultureleaanbod in Amsterdam (medio jaren tachtig), München(na de Tweede Wereldoorlog) en Madrid (na Franco).Natuurlijke waarden vormden een attractiefactor inMünchen (compact, stedelijk en groen) en Milton Keynes(forest city). En in München (defensieterreinen als areas for‘new economy’ uses) en Eindhoven (Strijp S als creatiefcentrum van de stad) werden specifieke werkmilieus voorhightechkenniswerkers gekoppeld aan het Future BavariaInitiatief respectievelijk de Brainportstrategie. In Dublinwerd de instroom van buitenlandse investeringengekoppeld aan

Delen uit deze publicatie mogen worden overgenomen op voorwaarde van bronvermelding: Raspe, O., M. van den Berge & T. de Graaff (2017), Stedelijke regio's als motoren van econo-mische groei.Wat kan beleid doen?, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) is het nationale instituut voor strategische beleidsanalyses op het gebied van milieu,